II SAB/Ke 125/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Magdalena Stępniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w Kielcach do rozpatrzenia wniosku A. K. z 7 maja 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prokurator Okręgowy w Kielcach dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Kielcach na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 9 czerwca 2026 r. A. K. skierowała do tut. Sądu skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Kielcach w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 7 maja 2026 r., zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej i bezprawne uznanie jej za "dokumentację wewnętrzną"; 2. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezałatwienie wniosku w sposób prawem przewidziany, tj. poprzez udostępnienie informacji lub wydanie decyzji o odmowie w ustawowym terminie 14 dni. Mają na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 7 maja 2026 r. i udostepnienie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autorka podała, że 7 maja 2026 r. złożyła za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek do Prokuratury Okręgowej w Kielcach o udostępnienie informacji publicznej obejmujący żądanie udzielenia informacji o efektach, wnioskach, konkluzjach oraz ustaleniach poczynionych w ramach nadzoru służbowego nad konkretnymi postępowaniami (sygn. [...] oraz [...]), w tym w szczególności: informacji, czy w wyniku nadzoru stwierdzono uchybienia lub nieprawidłowości, informacji o podjętych środkach nadzorczych lub dyscyplinarnych wobec osób prowadzących te sprawy, informacji o ewentualnie wydanych zaleceniach. W piśmie z 14 maja 2026 r., faktycznie wysłanym 20 maja 2026 r., organ odmówił skarżącej udostępnienia ww. informacji wskazując, że dokumentacja nadzorcza oraz wszelkie informacje z niej wynikające stanowią wyłącznie "dokumenty wewnętrzne", które nie są wyrazem stanowiska organu na zewnątrz i nie stanowią informacji publicznej. Nie ma więc potrzeby wydawania decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła, że nie żąda wglądu w robocze notatki prokuratorów, wymianę myśli, czy projekty pism nadzorczych, ale wnioskuje o suche informacje o faktach i ostatecznych rozstrzygnięciach. Wskazała, że dokumenty wewnętrzne mogą podlegać udostępnieniu, jeżeli dotyczą wykonywania zadań publicznych i mają znaczenie dla przejrzystości działania instytucji publicznych. Wydane zalecenia nadzorcze czy wszczęte postępowania dyscyplinarne to zaś sformalizowane i władcze akty organizacyjne prokuratury. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. pytanie o zakres kompetencji nadzorczych w istocie jest pytaniem o informację publiczną. Skarżąca wskazała, że w niniejszej prawie organ posiadał żądaną informację publiczną o faktach (wynikach nadzoru i uchybieniach), ale zamiast ją udostępnić lub wydać decyzję administracyjną wystosował pismo z 14 maja 2026 r. bezprawnie odmawiając procedury decyzyjnej. Zdaniem skarżącej wyniki nadzoru instancyjnego i służbowego – jako odzwierciedlenie mechanizmów kontroli wewnętrznej – mieszczą się w katalogu informacji podlegających udostępnieniu zawartemu w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Wyniki nadzoru utrwalone w formie zarządzeń, postanowień, kart nadzoru, czy ocen służbowych spełniają definicję dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ zostały sporządzone przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji. Ustawa nie przewiduje ograniczenia prawa do informacji ze względu na "wewnętrzny charakter" dokumentu. Katalog ograniczeń jest zamknięty i określony w art. 5 u.d.i.p., gdzie nie ma kryterium "wewnętrzności". Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia prawa skarżąca podniosła, że bezczynność organu nie była skutkiem błędu urzędniczego, przeoczenia terminu, czy też obiektywnego natłoku spraw. Przeciwnie, zdaniem skarżącej działanie organu nosi znamiona celowej, systemowej i z góry zaplanowanej ucieczki przed jawnością. Dodatkowo posługuje się dwiema wykluczającymi się wzajemnie liniami argumentacyjnymi: w piśmie z 3 grudnia 2025 r. informuje skarżącą, że nie może jej udzielić informacji, ponieważ nie jest stroną postępowań przygotowawczych, a w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdzie status strony nie ma żadnego znaczenia, dokonuje wolty interpretacyjnej oświadczając, że ta sama oficjalna dokumentacja (Dsn) to są wyłącznie "dokumenty wewnętrzne". Na poparcie zawartego w skardze stanowiska skarżąca przywołała stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przywołane orzecznictwo w istocie potwierdza pogląd zaprezentowany skarżącej w odpowiedzi na wniosek. Przywołane w skardze orzecznictwo dotyczy oceny rangi innych dokumentów, niż wytworzone w prokuraturze w ramach nadzoru służbowego. Kwestia nadzoru wewnętrznego miałaby znaczenie na zewnątrz, a tym samym podjęte decyzje miałyby walor informacji publicznej, gdyby w tym trybie prokuratorowi referentowi wydano polecenia mające bezpośrednie skutki na zewnątrz, tj. dla stron danej sprawy karnej. Takich czynności w ramach spraw objętych wnioskiem nie wykonano (art. 8 i art. 9 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze). Pozostałe kwestie nadzorcze służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu, gdyż służą jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk wewnątrz organu. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej dotyczył spraw, których przedmiotem były czyny związane z działalnością kierowanego przez nią przedszkola, a zatem wniosek dotyczył indywidualnej sprawy, tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że zgodnie z § 64 ust. 2 i § 65 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, wewnętrzny nadzór służbowy jest realizowany w ramach tej samej jednostki i sprawuje go prokurator przełożony. Postępowania przygotowawcze o ww. sygnaturach toczyły się w Prokuraturze Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim i jedynie w tamtejszej jednostce mógł być wdrożony wewnętrzny nadzór służbowy. Prokuratura Okręgowa w Kielcach nie posiada dokumentów dotyczących ewentualnego sprawowania wewnętrznego nadzoru służbowego we wskazanych postepowaniach przygotowawczych. W replice na odpowiedź na skargę skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi, dodatkowo wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w sekcji X repliki. Stwierdziła, że w odpowiedzi na skargę organ zmienił "optykę" oświadczając, że nie posiada dokumentów dotyczących ewentualnego sprawowania wewnętrznego nadzoru służbowego we wskazanych postępowaniach, a nadto przywołał zarzut "sprawy własnej". Na tej podstawie skarżąca zarzuciła organowi (porównując z odpowiedzią na skargę pisma z 3 grudnia 2025 r. i z czerwca 2026 r.), że zmienił kwalifikację prawną tej samej informacji publicznej. Według skarżącej nadzór służbowy Prokuratury Okręgowej w Kielcach nad wymienionymi w skardze postępowaniami Prokuratury Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim niewątpliwie miał miejsce, został przez organ formalnie zaewidencjonowany i zakończony. Świadczy o tym symbol Dsn, publiczne oświadczenie rzecznika prasowego organu z 22 października 2025 r., opublikowane przez Radio Ostrowiec, jako dowód formalnego wszczęcia nadzoru i jego przebiegu, co rzecznik potwierdził w publicznym oświadczeniu z 4 listopada 2025 r. Skarżąca wskazała, że twierdzenie o nieposiadaniu dokumentów dotyczących nadzoru służbowego jest sprzeczne z treścią pism pochodzących od organu. W piśmie z 3 grudnia 2025 r. organ informował skarżącą o wynikach "badań aktowych" tych konkretnych spraw i odmówił ich ujawnienia z uwagi na brak statusu strony, w piśmie z czerwca 2026 r. odesłał do analizy akt przeprowadzonej z urzędu przez prokuratora nadrzędnego, w odpowiedzi na skargę przywołał zaś § 64 ust. 2 i § 65 Regulaminu. Skoro podmiotem sprawującym nadzór jest prokurator przełożony w tej samej jednostce (Prokuratura Okręgowa), to Prokuratura Okręgowa jako jednostka sprawująca nadzór nad Prokuraturą Rejonową powinna posiadać dokumentację tego nadzoru lub przynajmniej wiedzieć, że nadzoru nie przeprowadzono i zakomunikować to w sposób sformalizowany. Dalej skarżąca podniosła, że zarzut "sprawy własnej" jest sprzeczny z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co przywołała stosowne orzecznictwo. Dodatkowo podkreśliła, że przedmiotowe postępowania przygotowawcze dotyczyły podejrzenia molestowania seksualnego czteroletniej dziewczynki. Prokuratury przyjęły, że doszło do wypadku na placu zabaw, a nie molestowania i umorzyły obie sprawy. Prokuratura nie może więc zasłaniać się procesowym argumentem o "interesie własnym" po to, aby uchylić się od odpowiedzi na pytanie o sposób nadzorowania śledztwa w przedmiocie domniemanego molestowania dziecka. Zestawienie ewolucji stanowisk organu z chronologią faktów wskazuje zdaniem skarżącej na rażące naruszenie prawa. Dodatkowo nastąpiło drastyczne przekroczenie terminów, wykorzystanie przewagi ustrojowej i ignorowania konstytucyjnego prawa do informacji, udzielanie pozornych i pokrętnych odpowiedzi. W sekcji X pisma skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z pism organu z 3 grudnia 2025 r., 11 maja 2026 r. i 1 czerwca 2026 r. Pisma te dowodzą, jej zdaniem, że dokumentacja nadzorcza prowadzona przez organ istnieje i została formalnie zaewidencjonowana. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z wydruków artykułów prasowych z portalu Radio Ostrowiec z 22 października i 4 listopada 2025 r. Dodatkowo wystąpiła o zobowiązanie organu do przedłożenia wydruku/wyciągu z urzędowego rejestru spraw nadzorczych (Dsn) dotyczącego spraw sygn. [...] i [...], karty rejestracyjnej/dekretacyjnej ww. spraw nadzorczych ze wskazaniem imion i nazwisk prokuratorów, którym przydzielono te sprawy. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a., ponieważ w tych sprawach przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p." Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W sprawie bezsporne jest, że Prokurator Okręgowy w Kielcach jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. jasno wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 omawianej ustawy. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie pisma). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 137/18, z 27 listopada 2024 r., sygn. III OSK 670/24). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Prokuratury Okręgowej w Kielcach za pośrednictwem platformy ePUAP 7 maja 2026 r. Wniosek zawierał żądanie udostępnienia informacji w zakresie wniosków, konkluzji oraz ustaleń dokonanych w ramach nadzoru służbowego (nadzoru wewnętrznego) nad dwoma postępowaniami w Prokuraturze Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim (wskazano ich sygnatury), prowadzonego przez prokuratorów A. W. i M. Z. Zakres żądanej informacji obejmował: informację, czy w wyniku nadzoru stwierdzono uchybienia lub nieprawidłowości w toku ww. postepowań, informację o ogólnych wnioskach płynących z nadzoru (bez konieczności udostępniania samych akt sprawy), informację o ewentualnie podjętych środkach nadzorczych lub dyscyplinarnych wobec osób prowadzących te sprawy, informację o ewentualnie wydanych zaleceniach. W dniu 20 maja 2026 r. organ wysłał do wnioskodawczyni pismo (również w formie elektronicznej, zgodnie z wnioskiem, datowane na 14 maja 2026 r.), w którym wskazał, że dokumentacja dotycząca nadzoru nad pracą podległych jednostek rejonowych, w tym dokumenty w ramach tego wytworzone, a także informacja z takich dokumentów wynikająca, nie są informacją publiczną. Wyjaśnił, że od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty wewnętrzne nie są wyrazem stanowiska organu na zewnątrz, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji, zdaniem organu, nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został więc formalnie zachowany. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e), danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a), m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (lit. b), treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (lit. c). Dokumentem urzędowym w rozumieniu cyt. ustawy jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Analizując treść art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., z uwzględnieniem zawartego w art. 61 Konstytucji RP prawa podmiotowego do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego, od kogo pochodzą (por. wyroki NSA: z 29 września 2021 r. sygn. III OSK 1036/21, z 27 października 2020 r. sygn. I OSK 2266/19). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną (por.. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 3032/21). "Zewnętrzność" pisma, która zdaje się mieć w niniejszej sprawie kluczowe znacznie dla organu, pozwala zakwalifikować je jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Nieskierowanie pisma do podmiotu spoza struktur organizacyjnych jego autora nie oznacza jednak, że pismo to nie zawiera informacji publicznej. Nie każdy dokument zawierający informację publiczną jest dokumentem urzędowym i nie każdy dokument niebędący dokumentem urzędowym jest "dokumentem wewnętrznym" (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r. sygn. III OSK 1588/21). Okoliczność, że konkretne pismo wytworzone w ramach postępowań nadzorczych nie zostało skierowane do podmiotów spoza prokuratury rozumianej jako zespół osób upoważnionych do wykonywania określonych zadań w imieniu państwa (ścigania przestępstw oraz stania na straży praworządności) skutkuje zatem wyłącznie tym, że nie stanowi ono dokumentu urzędowego, co nie oznacza, że nie może zawierać informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2023 r., sygn. II SAB/Wa 635/22). Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, lecz wypracowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu. W wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. P 25/12 (OTK-A z 2013 r. nr 8, poz. 122) Trybunał stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Trybunał wskazał na konieczność odróżnienia "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. od "dokumentów wewnętrznych", zaznaczając, że te drugie służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej (por. wyroki z 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1203/12, z 25 marca 2014 r. sygn. I OSK 2320/13, z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1632/19, z 15 lipca 2021 r. sygn. III OSK 3335/21). W świetle powyższego, rozstrzygając w oparciu o kryterium rzeczowe, czy określony dokument zawiera informację podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. należy mieć na uwadze, że założeniem tej ustawy jest zapewnienie społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów władzy publicznej. Cel ten powinien być uwzględniany każdorazowo przy ocenie, czy dana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; z 18 maja 2022 r. sygn. III OSK 1218/21). W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, że informacje, czy w wyniku postępowań nadzorczych nad postępowaniami o wskazanych we wniosku sygnaturach stwierdzono uchybienia lub nieprawidłowości, o ogólnych wnioskach płynących z nadzoru, o ewentualnie podjętych środkach nadzorczych lub dyscyplinarnych, czy też o ewentualnie wydanych zaleceniach mają cechy dokumentów wewnętrznych jak twierdzi organ, tzn. służą jedynie wymianie informacji, gromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk wewnątrz organu. Zgodnie z art. 7 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390 ze zm.), dalej "p.prok.", prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest niezależny, z zastrzeżeniem § 2-6 oraz art. 8 i art. 9. Prokurator jest obowiązany wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora przełożonego (§ 2). Stosownie zaś do art. 23 ust. 2 p.prok. do podstawowych zadań prokuratury okręgowej należy m.in. sprawowanie nadzoru nad postępowaniami prowadzonymi w prokuraturach rejonowych, a także prowadzenie wizytacji prokuratur rejonowych. Prokurator okręgowy jest przy tym prokuratorem przełożonym prokuratorów prokuratury okręgowej oraz prokuratorów rejonowych i prokuratorów prokuratur rejonowych na obszarze działania prokuratury okręgowej (§ 4). Ponadto, według § 64 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2025 r. poz. 753), dalej "Regulamin", prokuratorzy, niezależnie od obowiązków określonych w art. 3 § 1 pkt 1 ustawy, sprawują nadzór służbowy nad czynnościami podległych prokuratorów. Nadzór służbowy jest realizowany jako wewnętrzny nadzór służbowy w ramach tej samej jednostki lub jako zwierzchni nadzór służbowy realizowany przez jednostkę wyższego stopnia (ust. 2). Wykonywanie zwierzchniego nadzoru służbowego polega w szczególności na udzielaniu bezpośrednich konsultacji prokuratorowi prowadzącemu lub nadzorującemu postępowanie przygotowawcze, w szczególności w zakresie kierunków prowadzonego postępowania i efektywnego wykonywania czynności procesowych (§ 71 ust. 1). Do sprawowania zwierzchniego nadzoru służbowego prokurator podejmujący decyzję o objęciu sprawy tym nadzorem wyznacza prokuratora kierowanej przez siebie jednostki oraz zawiadamia o tym kierownika jednostki, w której jest prowadzone lub nadzorowane postępowanie przygotowawcze objęte zwierzchnim nadzorem służbowym (ust. 5). Prokurator prowadzący lub nadzorujący postępowanie przygotowawcze jest obowiązany przedstawić prokuratorowi sprawującemu zwierzchni nadzór służbowy, na żądanie sprawującego nadzór, akta sprawy w oryginale lub w kserokopiach albo w formie zapisów na informatycznych nośnikach danych. Przedstawienie akt nie może tamować biegu postępowania przygotowawczego (ust. 7). Uwzględniając powyższe, nie ulega wątpliwości, że Prokurator Okręgowy w Kielcach był umocowany do sprawowania zwierzchniego nadzoru służbowego nad postępowaniami przygotowawczymi prowadzonymi w podległej mu Prokuraturze Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim. W sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowania nadzorcze nad postępowaniami przygotowawczymi o wskazanych we wniosku sygnaturach zostały wszczęte. Wskazuje na to jednoznacznie treść notatki urzędowej sporządzonej przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej D. P. z 18 maja 2026 r. Jej autor podał, że zapoznał się z "aktami nadzoru nad ww. sprawami prowadzonymi przez prokuratorów wskazanych we wniosku, tj. aktami o sygn. [...]." Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Prawo o prokuraturze i Regulamin posługuje się wprawdzie pojęciem nadzoru służbowego, a nie kontroli, jednakże ustawa o dostępie do informacji publicznej jest aktem znajdującym zastosowanie w różnych stanach faktycznych i w odniesieniu do wielu organów o różnym zakresie zadań. Uwzględniając zatem cel ustawy, jakim jest przejrzystość działania władz publicznych, w ocenie Sądu, zakresu informacji podlegających ujawnieniu w trybie tej ustawy nie można wykładać zawężająco. Istotny jest bowiem rodzaj danych podlegających ujawnieniu, a nie ich nazwa użyta w tekście aktu prawnego. W konsekwencji, udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają nie tylko dokumenty będące wynikiem przeprowadzenia kontroli, ale także nadzoru (por. wyroki: NSA z 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1808/11, wydany na tle nadzoru pedagogicznego, WSA w Gliwicach z 23 lipca 2025 r., sygn. III SAB/Gl 149/25, wydany na tle nadzoru administracyjnego w sądach powszechnych). Wobec powyższego, uznać należy, że treść żądanych przez skarżącą informacji dotyczy zasad funkcjonowania podmiotów władzy publicznej, a konkretnie stanu przyjmowanych spraw (art. 6 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), danych publicznych, a konkretnie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowiska, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie). W żadnym razie, w ocenie Sądu, treści tych informacji nie można zakwalifikować jako informacji o charakterze roboczym stanowiących etap wypracowywania ostatecznego stanowiska, służących wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Skarżąca nie pytała o informacje analityczne, czy ocenne. Domagała się udostępnienia informacji będącej wyrazem stanowiska organu. Tak bowiem należy zakwalifikować żądanie informacji, czy w wyniku postępowań nadzorczych stwierdzono uchybienia lub nieprawidłowości, czy przyjęto jakieś wnioski, czy podjęto środki nadzorcze lub dyscyplinarne, czy wydano zalecenia. Innymi słowy, skarżącej chodziło o informacje o działaniach o charakterze imperatywnym (wiążącym), a tym samym rozstrzygającym o funkcjonowaniu organu oraz sposobie załatwienia spraw. Informacja o ewentualnych działaniach dyscyplinujących podjętych wobec prokuratora w związku z wykonywaniem przez niego zadań publicznych w zakresie ścigania przestępstw mieści się w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c u.d.i.p. Stanowi bowiem stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organ władzy publicznej i obejmuje treść wystąpień takiego organu odnoszącą się do sfery organizacji i prawidłowej działalności nadzorowanej jednostki. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że informacja o wynikach postępowań nadzorczych w odniesieniu do prowadzonych w podległej prokuraturze postępowań przygotowawczych nie ma wpływu na sytuację prawną jednostek spoza jednostek organizacyjnych prokuratury. Ma bowiem wpływ na sytuację stron postępowania przygotowawczego, np. gdyby okazało się, że organ nadzoru uznał umorzenie tego postępowania za niezasadne. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, odpowiedź udzielona skarżącej w piśmie z 20 maja 2026 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek z 7 maja 2026 r. Na gruncie u.d.i.p. ustanowiono zamknięty katalog wyjątków uzasadniających ograniczenia prawa do informacji publicznej składający się z czterech elementów: informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2), przy czym ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną (por. wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. III OSK 7482/21). Odmowa udzielenia informacji publicznej z uwagi na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymaga formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił żądanej informacji publicznej, nie wydał też odmownej decyzji administracyjnej, co oznacza, że pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku z 7 maja 2026 r. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Zdaniem sądu, taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącej bez żadnej reakcji, skoro wystosował do niej pismo 20 maja 2026 r. Treść tego pisma nie stanowi realizacji żądania zawartego we wniosku, lecz nie można się w nim dopatrzyć złej woli. Wynika bardziej z przyjętej wykładni przepisów prawa. Dla oceny, czy bezczynność organu przyjęła formę kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa nie mają znaczenia okoliczności zaistniałe przed złożeniem przez stronę wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest jedynie to, co działo się od chwili złożenia wniosku, tj. od 7 maja 2026 r. do dnia wniesienia skargi na bezczynność. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej należy wyjaśnić, że suma ta jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym przewidzianych w tym przepisie, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1506/16). Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Stosowne kryteria zostały więc wypracowane w orzecznictwie. Przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1216/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. W postanowieniu z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. I OZ 705/16, NSA wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca uzasadniła swój wniosek w zakresie przyznania sumy pieniężnej tym, że kwota spełni funkcje kompensacyjną za wielomiesięczne, bezprawne zwodzenie i blokowanie dostępu do informacji o publicznej o faktach. Przyznanie tej kwoty jest jej zdaniem jedynym realnym środkiem mogącym zdyscyplinować organ. W ocenie Sądu taka argumentacja nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla przyznania skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Jak już wyżej wskazano, zastosowania tego środka w konkretnej sprawie należy upatrywać przede wszystkim w jego funkcji kompensacyjnej, potrzeby uruchomienia której w niniejszej sprawie skarżąca w żaden sposób nie wykazała. Nie wskazała, jakich dolegliwości natury materialnej i niematerialnej doznała w skutek bezczynności organu od chwili zaistnienia stanu bezczynności, to jest od momentu upływu 14 dni od daty wpływu do organu wniosku z 7 maja 2026 r. Wcześniejsze bowiem "wielomiesięczne, bezprawne zwodzenie" nie mogło być, przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Z tych względów skarga w tej części podlegała oddaleniu (pkt 3 sentencji wyroku), na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł.