II SAB/Ke 124/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

II SAB/Ke 124/26 UZASADNIENIE J. R. w skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosku z 27 maja 2026 r. wniósł o udzielenie informacji, czy dla którejkolwiek części inwestycji pod nazwą [...] został złożony wniosek o pozwolenie na użytkowanie, a jeżeli tak, wniósł o przesłanie kopii tego wniosku wraz z załącznikami. W odpowiedzi na powyższy wniosek udzielonej 3 czerwca 2026 r. organ poinformował, że 1 czerwca 2026 r. wpłynął wniosek od inwestora - [...] Sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków handlowych, pylonu reklamowego, terenowych murów oporowych, ziemnego zbiornika odparowującego na wody opadowe wraz z infrastrukturą techniczną - jako obiektów budowlanych zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę: nr [...] z 29 stycznia 2024 r. znak: [...] Wniosek ten jest obecnie procedowany przez tut. Inspektorat. Z kolei odnośnie przesłania kserokopii powyższego wniosku wraz z załącznikami organ poinformował, że w świetle wyroku WSA w Warszawie z 22 października 2024 r. sygn. II SAB/Wa 314/24 wniosek inwestora (podmiotu prywatnego) o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wraz z załącznikami nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902). W związku ze złożonym wnioskiem oraz odpowiedzią organu, J. R. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego polegającą na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej oraz niewydaniu decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia. Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych dokumentów oraz do zaprzestania dalszego naruszania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmawianie dostępu do informacji publicznej bez wydawania decyzji administracyjnych przewidzianych prawem. W uzasadnieniu tych żądań skarżący podał, że organ odmówił przekazania kopii wniosku i załączników, uznając, że żądane dokumenty nie są objęte informacją publiczną. Uczynił to jednak wyłącznie w formie zwykłego pisma, nie wydając decyzji administracyjnej. Takie działanie stanowi klasyczny przykład bezczynności organu. Autor skargi zaznaczył również, że dokumentacja związana z procesem inwestycyjnym prowadzonym przed organami administracji stanowi informację publiczną. Dotyczy ona wykonywania zadań publicznych przez organy państwa, sposobu sprawowania nadzoru budowlanego oraz procesu podejmowania rozstrzygnięć przez organ administracji. Szczególnie oczywisty charakter informacji publicznej posiada dokumentacja składana wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Są to bowiem dokumenty stanowiące podstawę oceny, czy obiekt budowlany może zostać dopuszczony do użytkowania. To właśnie na podstawie tych dokumentów organ podejmuje jedną z najistotniejszych decyzji w całym procesie inwestycyjnym. Trudno wskazać dokumenty bardziej związane z wykonywaniem funkcji publicznych przez organ nadzoru budowlanego niż dokumenty stanowiące podstawę dopuszczenia obiektu do użytkowania. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, że nawet gdyby przyjąć stanowisko prezentowane przez PINB, zgodnie z którym część żądanych dokumentów nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to i tak sposób działania organu pozostaje sprzeczny z prawem. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2025 r., II OSK 1007/24, organ nie może poprzestać na prostym poinformowaniu strony, że żądane dokumenty nie podlegają udostępnieniu. Organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do realizacji prawa do informacji, w tym odpowiednio pouczyć stronę i wskazać właściwy tryb uzyskania dokumentów. Tymczasem organ nie tylko nie udostępnił żądanych dokumentów, ale też nie wydał decyzji odmownej, nie pouczył strony o alternatywnym trybie ich uzyskania oraz nie podjął działań zmierzających do realizacji uprawnień wnioskodawcy. Pominął też całkowicie pozostałe elementy wniosku: protokoły kontroli, stanowisko organu, dokumenty sporządzone przez organ oraz informacje o stanie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniosek z 27 maja 2026 r. został rozpatrzony w całości w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji milczenia organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. W świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p." aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli uzna, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) - ostatnia z wymienionych sytuacji miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie było kwestionowane, że Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie sprawa publiczna oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia informacja publiczna wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1574/19, z 19 stycznia 2021 r., III OSK 2501/21, wszystkie przytaczane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej:orzeczenia.nsa.gov.pl). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. W powyższym rozumieniu dokumenty urzędowe w postaci decyzji administracyjnej organu nadzoru budowlanego czy też protokołów z przeprowadzonych przez ten organ obowiązkowych kontroli, spełniają warunki informacji publicznej, gdyż dotyczą działania organu wykonującego funkcje publiczne. Dokumenty te stanowią informację publiczną dotyczącą danych publicznych podmiotu zobowiązanego, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, do których należy w szczególności decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie czy też o wydaniu pozwolenia na budowę oraz dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie u.d.i.p). W niniejszej sprawie skarżący domagał się natomiast udostępnienia wniosku inwestora (podmiotu prywatnego) o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wraz z załącznikami. Słuszne jest stanowisko organu, że tak określony przedmiot wniosku nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Udzielając odmownej odpowiedzi organ powołał się na pogląd zawarty w wyroku WSA w Warszawie z 22 października 2024 r., II SAB/Wa 314/24 - który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela i uznaje za własny - że informacji publicznej nie stanowią dokumenty pochodzące od osoby fizycznej lub prawnej, nie będącej podmiotem publicznym. Zatem wszelkiego rodzaju dokumenty, które takie podmioty kierują do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna taki dokument lub też jakiej czynności oczekuje podmiot składając dany dokument, nie stanowią informacji publicznej. Dokument taki, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wraz z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Akta sprawy w całości nie są natomiast informacją publiczną, są bowiem zbiorem informacji takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (w rozpatrywanym przypadku o pozwolenie na użytkowanie) wraz z załącznikami złożony do organu przez prywatnego inwestora nie stanowi informacji publicznej. W omawianym rozstrzygnięciu, zdaniem Sądu, okoliczność, że dokumenty takie trafiają do organu i służą realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza, że nabierają przez to cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet wówczas gdy ich forma będzie miała postać oficjalnego wzoru. Innymi słowy, podanie (wniosek) wraz z załącznikami skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do tego organu złożony i znajduje się w jego posiadaniu. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ, tj. wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązkiem udostępnienia w trybie u.d.i.p. nie są więc objęte wnioski (podania wraz z załącznikami) osób fizycznych i prawnych niepublicznych oraz pisma procesowe takich stron, lecz akty administracyjne (decyzje) wraz z ewentualnymi załącznikami. Podsumowując wniosek inwestora (nie będącego podmiotem publicznym) o wydanie decyzji administracyjnej (pozwolenia na użytkowanie), stanowi postulat wszczęcia postępowania administracyjnego i dołączone do wniosku dokumenty, będące załącznikami, nie mają waloru informacji publicznej i tym samym nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadnie więc organ poinformował skarżącego w piśmie z 3 czerwca 2026 r. tj. z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że dokumenty objęte wnioskiem z 27 maja 2026 r. nie mają waloru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawidłowo również organ zawiadomił o tym wnioskodawcę w formie pisma informacyjnego, co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna. W takim bowiem przypadku jak rozpatrywany – wbrew zarzutom skargi - prawidłową prawną formą działania podmiotu zobowiązanego jest pisemne zawiadomienie i nie ma normatywnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie organu było więc zgodne z trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co zwalnia go z zarzutu bezczynności. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2025 r. (w skardze błędnie wskazano 14 maja 2025 r.), nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Problem w tej sprawie dotyczył bowiem wyboru przez organ trybu w jakim powinien był załatwił wniosek strony – czy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej czy w trybie wydawania zaświadczeń – art. 217 i następne kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie było wątpliwości, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej i w trybie tej ustawy została mu również udzielona odpowiedź. W żadnym też miejscu NSA nie wskazał – jak twierdzi skarżący - że: "organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do uzyskania realizacji prawa do informacji, w tym pouczyć stronę i wskazać właściwy tryb uzyskania dokumentów". Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.