II SAB/Ke 116/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku K. B. z dnia [...] października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Burmistrza Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz K. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wnioskiem z 26 października 2022 r. K. B. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy w Nowym Korczynie o udostępnienie drogą mailową, informacji publicznych dotyczących "organizacji w latach 2015-2022 w gminie Nowy Korczyn: - zarządzania optymalizacją zużycia i pozyskania energii elektrycznej; - zarządzania alternatywnymi rodzajami pozyskania energii z podziałem na źródło; - zarządzania magazynowaniem wytworzonej energii własnej; - zarządzania inteligentnymi systemami dedykowanymi do zarządzania energią; - stosowanych sposobach ograniczania zużycia energii elektrycznej; - sposobach ograniczania emisji ze stosowania paliw, które służą wytworzeniu energii cieplej; - sposobach ograniczania emisji ze stosowania paliw, które są wykorzystywane w transporcie; - dokumentów zawierających informacje o bilansie energetycznym punktów użyteczności publicznych; - dokumentów zawierających informacje o umowach zawieranych na dostawy energii elektrycznej; - dokumentów zawierających informacje o rodzajach stosowanych metod ocieplania w sezonie jesienno-zimowym w puntach użyteczności publicznej; - dokumentów zawierających informacje o znaczeniu i zakresie, który jest w istocie jednoznaczny z powyższymi punktami". W piśmie z 15 listopada 2022 r. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Nowy Korczyn w rozpoznaniu powyższego wniosku. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek o udostępnienie takiej informacji; 2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi - a tym samym braku decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tej informacji zgodnie z wnioskiem. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku, ustalenie charakteru bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku, przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze, zasądzenie od organu kosztów postępowania, przekazanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że 27 października 2022 r. skarżąca za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo przekroczenia tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co w ocenie skarżącej, czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie w całości postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Organ wskazał, że 1 grudnia 2022 r. przesłał mailowo odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ podniósł, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie została przez pracownika udzielona w terminie ze względu na nadmiar prowadzonych spraw oraz obowiązków. Pracownik równocześnie zajmuje się takimi sprawami jak: rozgraniczenia nieruchomości, podział nieruchomości, wycinka drzew, utylizacja azbestu, program "Czyste Powietrze", zaopatrzenie materiałowe, deklaracje dotyczące źródeł ciepła i źródeł spalania paliw oraz sprzedaż preferencyjna paliwa stałego (węgla) dla gospodarstw domowych, która jest teraz priorytetem ze względu na porę roku oraz wysokie koszty zakupu węgla na rynku, co nie pozostało bez wpływu na terminowość udzielenia odpowiedzi na wniosek. W konsekwencji wniosek został rzeczowo zmaterializowany dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu. We wspomnianym wyżej, wysłanym do skarżącej piśmie z 1 grudnia 2022 r. Burmistrza Miasta i Gminy Nowy Korczyn poinformował, że "w Gminie Nowy Korczyn w latach 2015-2022 nie było organizacji: - zarządzania optymalizacją zużycia i pozyskania energii elektrycznej; - zarządzania alternatywnymi rodzajami pozyskiwania energii z podziałem na źródło; - zarzadzania magazynowaniem wytworzonej energii własnej; - zarządzania inteligentnymi systemami dedykowanymi do zarzadzania energią; - stosowanych sposobach ograniczania zużycia energii elektrycznej; - sposobach ograniczania emisji ze stosowanych paliw, które służą wytworzeniu energii cieplnej; - sposobach ograniczania emisji ze stosowania paliw, które są wykorzystywane w transporcie; - dokumentów zawierających informacje o bilansie energetycznym punktów użyteczności publicznych; - dokumentów zawierających informacje o rodzajach stosowanych metod ocieplania w sezonie jesienno-zimowym w punktach użyteczności publicznej; - dokumentów zawierających informacje o znaczeniu i zakresie, które jest w istocie jednoznaczny z powyższymi punktami". W zakresie dokumentów zawierających informację o umowach zawieranych na dostawę energii elektrycznej organ przesłał informację z otwarcia ofert oraz zawiadomienie o wyborze najkorzystniejszej oferty. W piśmie z 27 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie złożonej skargi w zakresie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w zakresie pytania: 1, 4, 5, 10, 11. W uzasadnieniu tego pisma skarżąca, cytując art. 18, 19 i 20 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. 2022, poz. 1385), wskazała, że organ gminy, pomimo nałożenia przez ustawę obowiązków wskazanych w wyżej wymienionych przepisach, odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że nie posiada dokumentów, których istnienie wymagają przepisy prawa. Dlatego trudno uznać, że odpowiedź organu w tym zakresie była rzetelna. W tej sytuacji koniecznym jest zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi w zakresie pytań, które dotyczą informacji zawartych w dokumentach, których istnienia wymaga ustawa. Tym bardziej, że chodzi tutaj o dwa dość istotne dokumenty: 1. założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (art. 19 ustawy - Prawo energetyczne); 2. plan zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (art. 20 ustawy - Prawo energetyczne). Jako, że dokumenty te przekazywane są następnie do opiniowania samorządowi województwa trudno, zdaniem skarżącej, uznać, że nie istnieją - a gmina nie podjęła się nawet wyjaśnienia okoliczności braku takich dokumentów. Odnosząc się do zapisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. 2021 r., poz. 2166) - nakładającej na jednostki samorządu terytorialnego szereg obowiązków wymienionych w ustawie - szczególnie w art 10 - tym bardziej niemożliwym jest twierdzenie - że wskazane we wniosku dokumenty nie istnieją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu, sprawa na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022.902), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca w piśmie z 26 października 2022 r., skierowanym drogą elektroniczną do Burmistrza Miasta i Gminy Nowy Korczyn, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zaś Burmistrz Miasta i Gminy Nowy Korczyn jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ zresztą nie kwestionował tych okoliczności i – co bezsporne – w piśmie z 1 grudnia 2022 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Sąd nie podziela twierdzenia skarżącej, że organ w powyższym piśmie nie udzielił odpowiedzi na pytania dotyczące organizacji: - zarządzania optymalizacją zużycia i pozyskania energii elektrycznej (pytanie 1) - stosowanych sposobach ograniczania zużycia energii elektrycznej (pytanie 5); - dokumentów zawierających informacje o rodzajach stosowanych metod ocieplania w sezonie jesienno-zimowym w punktach użyteczności publiczne (pytanie 10); - dokumentów zawierających informacje o znaczeniu i zakresie, które jest w istocie jednoznaczny z powyższymi punktami (pytanie 11). Zwrócić należy uwagę, że skarżąca uważa, że organ winien udzielić odpowiedzi na powyższe pytania ze względu na fakt, że na skarżonym organie ciąży obowiązek opracowania na podstawie art. 19 i 20 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. 2022.1385 ze zm.) projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (art. 19 ust. 1) oraz projektu planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (art. 20 ust. 1), w których to opracowaniach powinny być odpowiedzi na zadane pytania. Zatem skarżąca kwestionuje prawidłowość odpowiedzi organu z 1 grudnia 2022 r., opierając się jedynie na domniemaniu, że organ faktycznie sporządził opracowanie na podstawie art. 19 ust. 1 oraz na podstawie art. 20 ust. 1 Prawa energetycznego, przy czym sporządzenie planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla obszaru gminy lub jej części na podstawie tego ostatniego przepisu - nie jest obligatoryjne. W opinii Sądu istnienie powyższego obowiązku, wcale nie oznacza, że zobowiązany organ się z niego wywiązał. W niniejszym przypadku na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy w Nowym Korczynie, gdzie umieszcza się akty prawne podejmowane przez organy gminy, do tego uprawnione, nie została udostępniona uchwała Rady Miejskiej w Nowym Korczynie w przedmiocie założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (art. 19 ust. 8 Prawa energetycznego). Znikąd nie wynika też, aby projekt takich założeń był wyłożony do publicznego wglądu. Z kolei skarżąca nie starała się wykazać, że Burmistrz założenia do takiego planu zaopatrzenia w energię elektryczną opracował, czy też, że stosowna uchwała faktycznie została przez Radę Miejską w Nowym Korczynie uchwalona. Samo niczym nie poparte przypuszczenie skarżącej w tym względzie nie jest wystarczające. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ nie posiadał dokumentów, których udostępnienia domagała się skarżąca, a w konsekwencji odpowiedź z 1 grudnia 2022 r. udzielona w formie pisma była prawidłowa, a jej treść wystarczająca. Można bowiem z tej odpowiedzi wywnioskować, że organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w pytaniu 10 i 11 oraz informacji, o jakich mowa w pytaniach 1 i 5. Ubocznie należy podnieść, że choć we wstępnej części pisma z 27 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie złożonej skargi w zakresie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek co do pytania: 1, 4, 5, 10, 11, to jednak w uzasadnieniu tego pisma konkretnie wskazała, że organ udzielił odpowiedzi na pytanie 4 dotyczące zarządzania inteligentnymi systemami dedykowanymi do zarzadzania energią. Z tej przyczyny Sąd uznał, że skarżąca domagała się ostatecznie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na pytania: 1, 5, 10 i 11. Idąc dalej należy stwierdzić, że realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zestawiając datę złożenia przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej (26 października 2022 r.) z datą odpowiedzi na ten wniosek (1 grudnia 2022 r.) uznać trzeba, że organ uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku – co trafnie zarzuca skarżąca. Niemniej, mając na uwadze odpowiedź organu z 1 grudnia 2022 r., nie budzi wątpliwości Sądu, że organ ostatecznie udzielił odpowiedzi na wniosek z 26 października 2022 r. Miało to miejsce jednak dopiero po wniesieniu skargi, która została złożona 18 listopada 2022 r.(data wpływu skargi do organu). W tej sytuacji zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym w tym zakresie Sąd orzekł o umorzeniu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). W sytuacji bowiem, gdy bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed wyrokowaniem, postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie ulega wątpliwości, że nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. Umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. Sąd uznał, że zarzucana bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosując w tym zakresie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II wyroku). Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącej z 26 października 2022 r., na który organ odpowiedział pismem z 1 grudnia 2022 r., a więc z niezbyt dużym uchybieniem ustawowego terminu, skoro termin do rozpoznania wniosku upłynął 9 listopada 2022 r. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że stwierdzona bezczynność spowodowana była nieprawidłową organizacją wykonywania swoich obowiązków przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy Nowy Korczyn, natomiast w żadnym razie nie wynikała ona z kwestionowania konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, czy też ze złej woli organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 597 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wedle stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).