II SAB/Ke 105/22

Sygn. [...] II SAB/Ke 105/22 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

MKW Spółka akcyjna w Z. (zwana dalej "Spółką") wniosła skargę z 18 października 2022 r. na bezczynność Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej "NFZ") w zakresie rozpatrzenia wniosku z 12 sierpnia 2022 r. o udzielenie informacji dotyczącej pielęgniarek, które zostały przez Spółkę zgłoszone do wykonywania umowy o nr [...] i które po 1 marca 2021 r. świadczyły usługi pielęgniarskiej długoterminowej opieki domowej u świadczeniodawców posiadających podpisaną z NFZ umowę. Spółka zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na ww. wniosek; 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej zwanej "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo złożonego wniosku oraz upływu określonego w tym przepisie terminu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie udzielił merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek. Zdaniem Spółki, żądana informacja nie jest informacją przetworzoną i znajduję się w prowadzonym przez organ systemie informatycznym, a jej wygenerowanie nie wymaga żadnych dodatkowych działań. Na wypadek uznania, że informacja ta jest informacją przetworzoną, celem wykazania przesłanek jej udzielania z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spółka wyjaśniła, że jest ona konieczna, ponieważ umożliwi stronie weryfikację, czy w czasie w jakim pielęgniarki wykonywały dla Spółki usługi, były również wykazane jako personel w innych podmiotach leczniczych. Wypłaty świadczeń pielęgniarskich (wynagrodzeń pielęgniarek) związanych z realizacją przez Spółkę umowy nr [...] dokonywane są ze środków publicznych. Kontrola prawidłowości tych wypłat, a także prawidłowości i rzetelności wykonywanych przez pielęgniarki świadczeń jest istotna dla interesu publicznego - dotyczy bowiem środków publicznych, a także świadczeń dla pacjentów korzystających z publicznej służby zdrowia. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 12 sierpnia 2022 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy i podniósł, że 19 sierpnia 2022 r. sporządził i wysłał odpowiedź, wskazując na konieczność wykazania szczególnego interesu publicznego. Odpowiedź tę 24 sierpnia 2022 r. organ przesłał ponownie do Spółki drogą mailową i na adres e-PUAP. Spółka w piśmie z 5 września 2022 r. wskazała, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, ponieważ NFZ takie informacje posiada jako strona umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a uzyskanie tych informacji jest konieczne do prawidłowej wypłaty dodatków pielęgniarskich w ramach ww. umowy na realizację świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej. Ponadto jest oczywiste dla wnioskodawcy, że prawidłowość tych wypłat jest bezspornie istotne dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił, że po ponownej analizie wniosku i pisma z 5 września 2022 r. udzielił Spółce odpowiedzi 16 września 2022 r., stwierdzając, iż powyższy wniosek służy załatwieniu indywidualnego interesu Spółki. Odnosi się bowiem do informacji dotyczących osób związanych ze Spółką stosunkiem cywilnoprawnym, realizujących umowę zawartą z NFZ. Żądana informacja nie dotyczy zatem sprawy publicznej. Zdaniem organu, wysokość ustalenia dodatków pielęgniarskich jest obowiązkiem świadczeniodawcy, który jest strona stosunku zobowiązaniowego. Obowiązki stron wynikają z treści zawartej umowy oraz właściwych regulacji prawnych. Informacje, o które zawnioskowała Spółka nie mają w rzeczywistości znaczenia dla większej ilości osób, grup obywateli czy też nie są istotne dla funkcjonowania organów państwa, dotyczą one bowiem tylko i wyłącznie interesów skarżącej. Organ dodał, że znajduje się w sporze sądowym ze Spółką związanym z obowiązywaniem umowy nr [...] na realizację świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej po 1 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i § 3 p.p.s.a, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd bada zatem, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ określonych w ustawie, odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku. Jak wynika z akt sprawy Spółka wnioskiem z 12 sierpnia 2022 r. zwróciła się do Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. o udzielenie informacji dotyczącej pielęgniarek, które zostały przez Spółkę zgłoszone do wykonywania umowy nr [...] i które po 1 marca 2021 r. świadczyły usługi w zakresie pielęgniarskiej długoterminowej opieki domowej u świadczeniodawców posiadających podpisaną umowę ze Świętokrzyskim Oddziałem Wojewódzkim NFZ w K.. Pismem z 16 września 2022 r. (doręczonym Spółce 19 września 2022 r.) NFZ udzielił skarżącej odpowiedzi na powyższy wniosek. W piśmie tym organ stwierdził, że żądana przez skarżącą informacja nie dotyczy sprawy publicznej. Wniosek Spółki z 12 sierpnia 2022 r. służy bowiem załatwieniu jej indywidualnego interesu, gdyż odnosi się do informacji dotyczących osób związanych z wnioskodawcą stosunkiem cywilnoprawnym. W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Kwestią istotną i jednocześnie sporną, było natomiast to, czy żądanie objęte wnioskiem stanowi informację publiczną. Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK [...], cyt. "zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, W. 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej - "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, W. 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: [...] terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, W. 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK [...]). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, W. 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK [...]), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, W. 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK [...]; 6 grudnia 2019 r., I OSK [...]; 27 września 2019 r., I OSK [...]; 18 września 2018 r., I OSK [...]; 11 maja 2018 r., I OSK [...]; 19 grudnia 2017 r., I OSK [...], dostępne w CBOSA) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK [...]). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB [...]; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK [...]; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK [...]), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK [...])". Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych. Konieczne jest zatem dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu, żądanie zawarte we wniosku Spółki z 12 stycznia 2022 r. nie dotyczy informacji publicznej. Z treści tego wniosku wprost wynika, że Spółka zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej pielęgniarek, które zostały przez Spółkę zgłoszone do wykonywania umowy nr [...] i które po 1 marca 2021 r. świadczyły usługi w zakresie pielęgniarskiej długoterminowej opieki domowej u świadczeniodawców posiadających podpisaną z NFZ umowę. Nadto celem wykazana szczególnie istotnego interesu publicznego w udzielenia tej informacji skarżąca wskazała, że jest ona konieczna, ponieważ umożliwi stronie weryfikację, czy w czasie w jakim pielęgniarki wykonywały dla Spółki usługi, były również wykazane jako personel w innych podmiotach leczniczych. W kontrolowanej sprawie istotny jest zatem fakt, że Spółka, zwracając się do organu o udostępnienie informacji wskazanej we wniosku nie kierowała się troską o sprawy publiczne, co znalazło wyraz w treści tego żądania. Uzasadnienie wniosku w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem Spółki było uzyskanie informacji w związku z umową, której jest stroną. Rację ma zatem Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K., podnosząc w odpowiedzi na skargę, że Spółka zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej jej indywidualnych interesów. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 tej ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą więc konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku skarżącej z 12 stycznia 2022 r. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów skarżącej, która wniosek ten składa. Wobec powyższego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK [...]; 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK [...]; 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK [...]; 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK [...]; 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK [...]; 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK [...]; 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK [...] i 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK [...]). Podkreślenia wymaga, że z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Skoro zatem treść badanego wniosku wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw podmiotu składającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że nawet gdyby przyjąć, że żądana w omawianym wniosku informacja posiada walor informacji publicznej - jak twierdzi skarżąca - to z uwagi na fakt, iż Spółka oraz NFZ pozostają w sporze sądowym związanym z obowiązywaniem zawartej pomiędzy nimi umowy nr [...] na realizację świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej po 1 marca 2021 r., wniosek skarżącej należałoby uznać za nadużycie prawa. Sądowi z urzędu wiadome jest bowiem, że wniosek Spółki o udostępnienia informacji dotyczącej umowy nr [...] jest kolejnym żądaniem skarżącej o udostępnienie informacji na potrzeby de facto trwającego między stronami sporu. Z akt sprawy niniejszej oraz poprzedzającej ją sprawy o sygn. akt II SAB/Ke [...] wynika, że wnioskowane przez Spółkę o udostępnienie informacje nie służą interesowi publicznemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. wyroki NSA: z 20 października 2022 r., sygn. akt III OSK [...]; z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK [...]; z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK [...]; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK [...]). Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; (podkreślenie Sądu) 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr [...], wyrok WSA w Kielcach z 19 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke [...]). Podkreślenia wymaga, że czynienie użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa z perspektywy ewidentnego zjawiska nadużywania tego prawa prowadzi do odmowy jego ochrony. Końcowo należy zauważyć, że organ pismem z 16 września 2022 r., udzielił Spółce odpowiedzi na wniosek z 12 stycznia 2022 r. Niezadowolenie strony z treści udzielonej odpowiedzi nie dowodzi zaś, że organ pozostaje w bezczynności. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.