II SAB/Go 92/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej rodzinnego kapitału opiekuńczego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania pisma skarżącej A.N. z dnia [...] r. w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz zmiany decyzji ostatecznej, II. stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej A.N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (nadanym dnia następnego; data wpływu do organu 27 lutego 2023 r., k. 39 akt), działający w imieniu skarżącej A.N. jej pełnomocnik adwokat P.K. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz zmianę decyzji ostatecznej w sprawie o ustalenie i wypłatę rodzinnego kapitału opiekuńczego w "związku z przyjęciem na wychowanie i orzeczeniem przysposobienia J.N.". W piśmie tym zawarto również wniosek o zmianę wysokości przyznanego uprzednio rodzinnego kapitału opiekuńczego w ten sposób, że "w miejsce przyznania rodzinnego kapitału opiekuńczego za okres od 1.12.2022 r. do 30.04.2023 r. przyznać świadczenie na okres od 1.12.2022 r. do 30.09.2023 r. w kwocie 1.000,00 zł miesięcznie tj. w łącznej kwocie 9.000,00 zł". W podstawie prawnej tego wniosku został wskazany art. 31 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 883) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 775 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W jej uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 155 k.p.a. uzasadnia zmianę decyzji odmownej wydanej przez organ w dniu [...] stycznia 2002 r. z wniosku drugiego z rodziców J.N. – A.N.. 2. Następnie pismami z dnia [...] marca 2023 r. i [...] kwietnia 2023 r. (daty wpływu do organu - 5 kwietnia 2023 r. i 28 kwietnia 2023 r.) pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenia zarzucając w nich organowi niezałatwienie sprawy w terminie i brak wyjaśnienia przyczyn bezczynności, na które organ nie zareagował. 3. Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. (data nadania w tym samym dniu, data wpływu do organu 15 czerwca 2023 r.) pełnomocnik A.N. złożył skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie miesiąca lub dwóch miesięcy w sprawach skomplikowanych oraz niepoinformowanie strony o przyczynie niezałatwienia sprawy wraz z wyznaczeniem terminu na jej załatwienie; 2) art. 37 § 4 k.p.a. przez nieprzekazanie ponaglenia oraz powtórnego ponaglenia do organu wyższego stopnia w ustawowym terminie (zarzucono też, że organ nie ustosunkował się do treści ponaglenia i powtórnego ponaglenia); 3) art. 7 k.p.a. przez działanie wbrew słusznemu interesowi obywatela polegające na niepodjęciu na wniosek strony jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 4) art. 9 k.p.a. polegające na braku informowania strony o jakichkolwiek okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 5) art. 12 k.p.a. polegające na braku wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. W oparciu o te zarzuty wniesiono o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000.00 zł (oraz zwrotu wszelkich kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik opisał przebieg sprawy oraz zaniechania organu, które wyczerpują przesłanki bezczynności. Uzasadniając wysokość żądanej sumy pieniężnej wskazał, że nieprzyznanie skarżącej "rodzinnego kapitału opiekuńczego w pełnej wysokości, a później wielomiesięczne oczekiwanie na jakiekolwiek działanie ze strony organu skutkowało wyrządzeniem szkody w jej majątku. Pieniądze te miały zostać spożytkowane na bieżące potrzeby jej przysposobionego dziecka tj. córki J.N.. W demokratycznym państwie prawa powyższa sytuacja nie powinna mieć miejsca, a organy administracji publicznej winny działać zgodnie i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, bez zbędnej zwłoki i w zaufaniu do obywateli". 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu podniósł, że w dniu 16 września 2022 r. A.N. wystąpiła z wnioskiem o rodzinny kapitał opiekuńczy na przysposobioną J.N.. Dodatkowo, w dniu 28 listopada 2022 r. skarżąca poinformowała organ, że w dniu 18.01.2022 r. z wnioskiem o rodzinny kapitał opiekuńczy występował jej mąż A.N.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. organ odmówił mu prawa do świadczenia, ponieważ wniosek został złożony przed rozpoczęciem okresu, w którym można było złożyć taki wniosek. Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. skarżąca została poinformowana o przyznaniu prawa do rodzinnego kapitału na okres od 1.12.2022 r. do 30.04.2023 r. w kwocie 1000 zł miesięcznie. Następnie organ przestawił merytoryczne powody wcześniejszej decyzji odmownej i wskazał, że w dniu 20 czerwca 2023 r., w związku ze skargą na bezczynność przekazał sprawę do pilnego załatwienia do Centrum Świadczeń dla Rodzin – CSR (czyli innej jednostce ZUS". W wyniku tego decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. CSR wydało decyzję odmawiającą zmiany okresu, na jaki zostało przyznane świadczenie". Ustosunkowując się do zarzutu bezczynności organ wskazał, że zgodnie z art. 15 i 16 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym wnioski, załącznik i pisma składa się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyłącznie w postaci elektronicznej na swoim profilu informacyjnym utworzonym w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wobec powyższego pisma strony wysyłane za pośrednictwem poczty polskiej nie zostały prawidłowo przypisane do konta wnioskodawczyni i dlatego pracownik nie uznał ich za ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. W ocenie organu w sprawie nie doszło też do bezczynności mającej rażący charakter, bowiem decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] czerwca 2023 r. 5. Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2023 r., zawierającym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, pełnomocnik A.N. cofnął wniosek skargi o zobowiązanie organu do wydania decyzji, podtrzymując ją w pozostałym zakresie. W jego uzasadnieniu polemizował ze stanowiskiem organu dotyczącym kwalifikacji bezczynności podtrzymując stanowisko, że ma ona w sprawie rażący charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi była bezczynność organu. Pismami z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła do organu ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie. Tym drugim (data wpływu do organu 28 kwietnia 2023 r.) spełniła wymóg wskazany w art. 53 § 2b p.p.s.a., że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. 7. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji powyższej zasady służy m.in. art. 35 k.p.a. dotyczący terminów załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). 8. Jednocześnie art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a. Przypadek taki występuje właśnie w rozpoznawanej sprawie, gdyż zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym ustalenie prawa do kapitału następuje w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przywołanych powyżej ogólnych uregulowań k.p.a. Zdaniem sądu znajduje on zastosowanie także w niniejszej sprawie bowiem złożony przez stronę wniosek w trybie nadzwyczajnym (art. 155 k.p.a.) o zmianę decyzji ostatecznej obejmuje w swojej istocie ponowne ustalenie prawa do kapitału. 9. Wskazać tu też należy, że to, iż wniosek o ustalenie prawa do kapitału i załączniki do wniosku są składane wyłącznie w postaci elektronicznej za pomocą profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo systemu teleinformatycznego banków krajowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych świadczących usługi drogą elektroniczną lub systemu teleinformatycznego utworzonego przez ministra właściwego do spraw rodziny (art. 15 ust. 1 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym), nie wpływa na obliczenie daty złożenia wniosku. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. (I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2) skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Wskazać tu należy, że organ nie skorzystał z instrumentów, jakie ustawodawca przewidział w ustawie, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 tej ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku ZUS wzywa wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. 10. Ponieważ organ nie zastosował tego trybu należało przyjąć, że momentem wszczęcia postępowania był dzień doręczenia organowi podania z dnia [...] lutego 2023 r. organowi czyli 27 lutego 2023 r. Oznacza to, że decyzja w sprawie powinna była być wydana nie później niż do dnia 27 kwietnia 2023 r. Pierwsze ponaglenie było zatem przedwczesne, natomiast drugie, które wpłynęło do organu 28 kwietnia 2023 r. było już dopuszczalne i zasadne. Decyzja, którą rozstrzygnięto wniosek została wydana [...] czerwca 2023 r., a zatem prawie dwa miesiące później, niż powinna. Organ nie zachował zatem terminu wynikającego z art. 32 ust. 1 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym, jak i nie zachował wymogu z art. 36 § 1 k.p.a. stanowiącego, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Bezczynność, która zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej była więc w sprawie niewątpliwa. 11. Dla istoty bezczynności nie mają tu znaczenia kwestie merytoryczne, podnoszone w odpowiedzi na skargę i dotyczące treści wydanych decyzji. Nie ma znaczenia także to, czy została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Istotne jest jednak to, że wobec wydania decyzji orzeczenie o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie strona skarżąca cofnęła wniosek wobec czego, na podstawie art. 60 i art.161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o umorzeniu postępowania dotyczącego tego wniosku (pkt I wyroku). 12. Jak wskazano wyżej, bezczynność w sprawie niewątpliwe nastąpiła. Zdaniem sądu nie miała ona jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzeczono w punkcie II wyroku). Dwumiesięczne przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie jest takim naruszeniem prawa, które wstrząsa podstawami polskiej praworządności. Nie było to też naruszenie celowe i w jakiejś mierze związane było ze specyfiką funkcjonowania systemu teleinformatycznego, którego wymaga ustawa. 13. W ocenie Sądu, przy uwzględnieniu opisanych wyżej okoliczności sprawy, niezasadne było zastosowanie w niniejszej sprawie regulacji art. 149 § 2 p.p.s.a., to jest zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł. Stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, a podstawy, na których oparto to żądanie (wskazane w skardze i w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2023 r.) są ogólnikowe i nie przekonywujące. Dotychczasowe orzecznictwo nie wskazuje też, by przy podobnych bezczynnościach przyznawano komukolwiek sumy pieniężne, a tym bardziej tak znaczące. Stąd w tym zakresie skarga została oddalona (art. 149 § 2 w zw. art. 151 p.p.s.a., pkt III wyroku). 14. Ponieważ skarga okazała się zasadna, o kosztach postępowania (pkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wynagrodzenie reprezentującego skarżącą (od opłat sądowych skarżąca była zwolniona z mocy ustawy).