II SAB/Go 8/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącego J.M. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia informacji na temat działań dotyczących organizacji ruchu na drodze [...] zrealizowanych oraz zaplanowanych od 6 marca 2025 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego J.M. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia elektronicznej wersji dokumentów dotyczących organizacji ruchu na drodze [...] zrealizowanych oraz zaplanowanych od 6 marca 2025 r., III. stwierdza bezczynność Starosty w załatwieniu wniosku skarżącego J.M. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2026 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z [...] września 2025 r. dotyczącego: • udzielenia informacji na temat działań w zakresie organizacji ruchu na drodze [...] zrealizowanych oraz zaplanowanych od [...] marca 2025 r., • przesłania elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z tymi działaniami, 2. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że za pomocą poczty elektronicznej [...] września 2025 r. złożył do Starostwa Powiatowego w [...]wniosek dotyczący: • udzielenia informacji na temat działań w zakresie organizacji ruchu na drodze [...] zrealizowanych oraz zaplanowanych od [...] marca 2025 r., • przesłania elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z tymi działaniami. W dniu [...] września 2025 r. otrzymał potwierdzenie odczytania mojej wiadomości. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął [...] października 2025 r. Do dnia sporządzenia skargi Starosta Powiatu [...] nie udostępnił skarżącemu wnioskowanych informacji. Co więcej - organ nie zareagował na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Starosta powiatu jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych. W ramach tych obowiązków starosta powinien podejmować działania zmierzające do zapewnienia zgodności z prawem organizacji ruchu tych drogach. Bezsporne jest również to, że z mocy przepisów starosta powiatu jest zobowiązany do gromadzenia tego typu informacji, a co za tym idzie do ich udostępniania w systemie BIP lub na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Pomimo tego, że we wniosku wskazano sposób przekazania informacji (poczta elektroniczna), jednak do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał tą drogą wnioskowanych materiałów, jak również organ nie poinformował o zastosowaniu innych przepisów u.d.i.p., dlatego zdaniem skarżącego, bezczynność Starosty [...] jest bezsporna. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga na bezczynność jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istotne jest, że wiadomość e-mail J. M. z dnia [...] września 2025 roku, wysłana z adresu "[...]", nie została w żaden sposób oznaczona ani sformułowana jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący nie wskazał w jej treści, że działa na podstawie tejże ustawy, nie posłużył się pojęciem "informacja publiczna" ani zwrotami jednoznacznie sugerującymi wolę skorzystania z konstytucyjnego i ustawowego trybu dostępu do informacji publicznej. Treść maila ograniczała się do ogólnej prośby o "przesłanie zwrotnie maiłem informacji na temat działań w zakresie organizacji ruchu (...) oraz elektronicznej wersji dokumentów co w kontekście wcześniejszej korespondencji stron zostało odczytane przez organ jako dalsze zapytanie informacyjne związane z prowadzoną wcześniej sprawą, zaś nie jako formalny wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył, że nie kwestionuje faktu, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowany i może zostać złożony mailowo, jednakże jeżeli racjonalnie działający obywatel taki wniosek we wskazanej formie składa, to powinien w treści maila wskazać, że chodzi tu o udostępnienie informacji publicznej. Istotne znaczenie ma także fakt, że już w dniu [...] lutego 2025 r. Skarżący skierował do Starosty mail o charakterze zgłoszenia obywatelskiego, w którym zwrócił się o weryfikację organizacji ruchu na drodze [...] i poinformowanie go o wynikach podjętych działań. Mail ten został przez tutejszy organ prawidłowo potraktowany jako sygnał od obywatela dotyczący potencjalnej nieprawidłowości, przekazany do Powiatowego Zarządu Dróg, a następnie skutecznie zweryfikowany. Stwierdzono zasadność zgłoszenia, podjęto działania naprawcze, doprowadzając oznakowanie drogi do zgodności z przepisami, a o wszczętych działaniach Skarżący został poinformowany. W związku z powyższą sytuacją kolejna wiadomość e-mail J. M. z dnia [...] września 2025 r. została przez Starostę obiektywnie i usprawiedliwienie odebrana jako kontynuacja korespondencji w tej samej sprawie, zaś nie jako odrębny, formalny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Starosta działał zatem w usprawiedliwionym dotychczasowymi okolicznościami przekonaniu, że nie został złożony wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wiedzę o odmiennej kwalifikacji tej wiadomości przez Skarżącego powziął dopiero z treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. Zdaniem organu gdyby Skarżący jednoznacznie wskazał już w mailu z dnia [...] września 2025 r., że składa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bądź chociażby użył sformułowań jednoznacznie odwołujących się do tego trybu, organ niezwłocznie zastosowałby przepisy ustawy i udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, co pozwoliłoby uniknąć niniejszego sporu. Organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi w sposób dostatecznie jasny ujawniać wolę skorzystania z trybu przewidzianego w ustawie, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Brak reakcji organu na nieprecyzyjną wiadomość e-mail, która nie została jednoznacznie zidentyfikowana jako wniosek o Informację publiczną, nie może być utożsamiany z bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 PPSA, zwłaszcza gdy nie istniał po stronie Starosty zamiar uchylania się od obowiązków ustawowych. Opisana w skardze sytuacja była wynikiem nieporozumienia komunikacyjnego, zaś nie celowego działania lub zaniechania Starosty. Organ podkreślił, że Skarżący otrzymał wcześniej informację o działaniach podjętych w sprawie organizacji ruchu na drodze [...], co dodatkowo potwierdza, że Starosta nie ignorował kierowanych do niego sygnałów i pozostawał w kontakcie ze Skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Starosty [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą zwrócił się skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2025 r. We wniosku tym skarżący domagał się: • udzielenia informacji na temat działań w zakresie organizacji ruchu na drodze [...] zrealizowanych oraz zaplanowanych od [...] marca 2025 r., • przesłania elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z tymi działaniami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako - "u.d.i.p.").każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. wymienia przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 ). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezspornym jest, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został zaadresowany organu, który po myśli art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie ze wskazanym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niewątpliwie Starosta [...] jest organem na którym, zgodnie z przepisami u.d.i.p., ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Nie może również budzić wątpliwości, że w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. żądana informacja jest informacja publiczną. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt4a informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. Po myśli art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). W kwestii terminu udostępnienia informacji publicznej wypowiada się art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji lub, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest wobec tego ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (vide: wyrok NSA z 17 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 1236/22). Zauważyć należy, że wobec bezspornych ustaleń, iż skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej, to obowiązkiem organu było udzielenie tej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., bądź też odmowa jej udostępnienia w formie prawem przewidzianej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p Z akt sprawy wynika, że po wpływie wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ nie podjął żadnej czynności przewidzianej w u.d.i.p. zmierzającej do jego załatwienia. Dopiero w dniu [...] stycznia 2026 r., a zatem po wniesieniu skargi na bezczynność, Starosta [...] przesłał skarżącemu dokumenty, o które wnioskował skarżący (por. mail z dnia [...] stycznia 2026 r., k-12 akt administracyjnych). Jednak organ nadal nie wypowiedział się w kwestii udzielenia informacji na temat działań w zakresie organizacji ruchu na drodze [...] zrealizowanych oraz zaplanowanych od [...] marca 2025 r., o które to informacje wnosił skarżący we wniosku z [...] września 2026 r. Powyższe ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, które znajdują oparcie w aktach sprawy, organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego w udostępnieniu informacji publicznej, z dnia [...] września 2025 r. Wniosek ten części dotyczącej udostępnienia dokumentów został załatwiony po terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p , natomiast w zakresie udzielenia informacji na temat działań dotyczących organizacji ruchu na drodze [...] zrealizowanych oraz zaplanowanych od [...] marca 2025 r., do dnia rozpoznania skargi na bezczynność - nie został załatwiony. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zwrócić trzeba uwagę, że - jak już powyżej wyjaśniono - postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest następnie odpowiedź (art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 u.d.i.p.). Konieczna jest zatem inicjatywa zainteresowanej strony, która powinna określić swoje żądanie na tyle jasno, aby organ administracji do którego wpływa tego typu żądanie mógł procedować zgodnie z jej faktyczną wolą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) i wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażono zapatrywanie, że zasadniczo to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 4/18, Legalis nr 2215550; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r.,IV SAB/Wr 486/23, Legalis nr 3075157; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 września 2017 r., II SAB/Go 46/17, Legalis nr 1668885). Przyjęto także, że wniosek nie musi expressis verbis zawierać wskazania w nim podstawy prawnej, o ile z opisu żądania wynika, że obejmuje on udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 435/23, Legalis nr 3066445)." We wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma obowiązku wyraźnego powołania się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. To rolą adresata jest ustalić czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a w razie weryfikacji pozytywnej, procedować wniosek zgodnie z rygorami ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2026 r. sygn. akt III OSK 1150/25). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd powyższy podziela. W ocenie Sądu brak wskazania przez skarżącego podstawy prawnej lub wskazania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź choćby podania, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie uwalniał organ od obowiązku załatwienia go w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, nawet pobieżna analiza wniosku z [...] września 2025 r. determinuje uznanie, że skarżący formułując żądanie wnioskował o udzielenie informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 21 września 2025 r. w części dotyczącej udzielenia informacji na temat działań w zakresie organizacji ruchu na drodze [...] zrealizowanych oraz zaplanowanych od 6 marca 2025 r., w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt I sentencji wyroku). Ponieważ po wniesieniu skargi na bezczynność organ przesłał skarżącemu elektroniczną wersję dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z działaniami w zakresie organizacji ruchu na drodze [...] zrealizowanych oraz zaplanowanych od 6 marca 2025 r., o które wnioskował skarżący, dlatego w tym zakresie postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 , zostało umorzone jako bezprzedmiotowe (pkt II sentencji wyroku). W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organowi nie można postawić tego rodzaju zarzutów. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było przejawem złej woli organu, lecz wiązało się z prezentowaną przezeń odmienną wykładnią przepisów u.d.i.p. Ponadto oceniając charakter bezczynności należało uwzględnić fakt prowadzenia korespondencji pomiędzy stronami w sprawie zmiany organizacji ruchu na drodze nr [...] - przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, której treść mogła mylnie wpływać na przekonanie, że wnioskodawca jest już w posiadaniu odpowiednich informacji. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł stanowi równowartość wpisu od skargi (pkt IV sentencji wyroku).