II SAB/Go 61/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi R.C. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Pismem z dnia [...] maja 2024 r. R. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...] w załatwieniu jego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze skarżący zawarł wniosek o: 1. Wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji; 2. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. Zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...].09.2023 r. wystąpił do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia [...].09.2023 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji w sprawie, wyznaczając 14 dniowy termin. Wezwanie doręczone zostało pełnomocnikowi strony w dniu [...].10.2023 r., a zatem wyznaczony przez organ termin mijał z dniem [...].10.2023 r. Strona nie doręczyła wymaganych dokumentów w zakreślonym przez organ terminie, wobec powyższego organ pismem z dnia [...].11.2023 r., doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu [...].11.2023 r., zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W dniu [...].12.2023 r. złożone zostało ponaglenie na bezczynność organu I instancji w związku z niesłusznym pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...].03.2024 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione, stwierdzając, iż organ nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego postępowania w sprawie. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia wskazało, iż organ słusznie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia w związku z faktem, iż wymagane przez organ wezwaniem dokumenty były konieczne do merytorycznego załatwienia sprawy - błędnie uznając, iż organ prowadzący postępowanie w każdym jego stadium może wezwać stronę do uzupełnienia dokumentów i w razie niewykonania tego wezwania pozostawić wniosek bez rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego działanie organu I instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, zarówno w formie wskazanej w art. 64 k. p. a. jak i w analogicznej instytucji ustanowionej w art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zastosowanie ma jedynie do wstępnego sprawdzenia złożonego w organie administracji publicznej wniosku pod względem jego kompletności zgodnie z właściwymi przepisami materialnoprawnymi, nie zaś, jak to uczynił skarżony organ, w momencie gdy wszczęte już zostało postępowanie administracyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21.02.1996 r. sygn. akt I SA 2042/94 organ I instancji po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie ma możliwości zastosowania art. 64 k. p. a. (w przedmiotowej sprawie analogicznie art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych), gdyż na tym etapie sprawa nie podlega już kontroli formalnej a merytorycznej, w związku z czym organ winien był wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Analogiczne stanowisko znajduje oparcie zarówno w doktrynie (m. in. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 64.; B. Adamiak, J. Borkowski [w:] Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz) jak i w t orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - działający w imieniu Burmistrza [...] wniósł o oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia [...].09.2023 r. do organu wpłynął wniosek R. C. (reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, tj. ojcem – Z. C. Dwa dni później - [...].09.2023 r. (z uwagi na przypadający weekend) pracownik OPS w [...] pozyskał wszelkie możliwe do skompletowania przez organ dokumenty ważne dla przedmiotowej sprawy (min. wydruki PESEL). W trakcie analizy zebranego materiału ustalono, iż do wniosku nie załączono i w aktach sprawy brakuje: podpisanej klauzuli informacyjnej (RODO), wypełnionych oświadczeń dot. ubezpieczenia zdrowotnego oraz społecznego (przy braku 25 lat stażu pracy wniosek należało uzupełnić o książeczkę wojskową, świadectwa pracy oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy). Wskazane wyżej dokumenty są niezbędne dla rozpatrzenia sprawy w kontekście ustaleń dotyczących okresów składkowych uprawniających do emerytury i ustaleń w zakresie konieczności (lub jej braku) odprowadzania przez Ośrodek Pomocy Społecznej składek emerytalno-rentowych w związku z ustalonymi ewentualnie świadczeniami. Pismem z tego samego dnia [...].09.2023/ R. C. - poprzez ustalonego pełnomocnika - został wezwany do dostarczenia wskazanych pismem dokumentów w trybie art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis stanowi:,, W przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zdaniem organu powyższy zapis jest przepisem szczególnym wobec przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, niejako uzupełniając jego dyspozycję. Wskazanym wyżej pismem wyznaczono skarżącemu termin do uzupełnienia braków wniosku na 14. dni od daty odebrania wezwania. Wezwanie przedstawiciel strony odebrał w dniu [...].10.2023 r., zatem wyznaczony termin upływał z dniem [...].10.2023 r.( [...].10.2023 r.), czyli ponad miesiąc po złożeniu wniosku. Mimo skutecznie doręczonego wezwania (potwierdzenie w aktach) pełnomocnik nie dostarczył standardowo wymaganej dokumentacji, której brak uniemożliwił podjęcie decyzji w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek taki pozostawia się bez rozpatrzenia nie orzekając co do meritum sprawy. W tej sytuacji Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia [...].11.2023 r zawiadomił pełnomocnika strony o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Dnia [...].12.2023 r. do OPS wpłynęło ponaglenie Strony zarzucające organowi min. bezczynność. Akta sprawy przekazano właściwej instytucji [...].12.2023 r. do dalszego procedowania. Po rozpoznaniu ponaglenia w postanowieniu nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż tut. organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w postępowaniu. Mając na względzie fakt, że organ zasadnie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia (zawiadamiając o tym stronę) nie może być mowy o bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 (k.p.a.) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (k.p.a.). Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego - wbrew wynikającej z art.12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania - do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to - w ocenie Sądu - także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). W rozpatrywanej sprawie pismem z dnia [...] listopada 2023 r., powołując się na art. 64 § 2 kpa oraz art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. 2023 r. poz. 390) organ poinformował skarżącego, że w związku z nieuzupełnieniem w wyznaczonym terminie braków wniosku o świadczenie pielęgnacyjne o brakujące dokumenty, niezbędne do przyznania świadczenia - wniosek pozostaje bez rozpoznania. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu. Wobec stwierdzenia dopuszczalności skargi i zachowania warunków formalnych poprzedzających wniesienie skargi na bezczynność, należało rozważyć czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stanowisko organu wyrażające się w pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było prawidłowe. Stosownie do treści art. 64 § 2 kpa. jeżeli podanie nie spełnia innych (niż wymienione w §1) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przytoczony przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3146/23). Przepis szczególny regulujący instytucję pozostawienia wniosku bez rozpoznania zawiera ustawa o świadczenia rodzinnych. W myśl art. 24a ust. 2 tej ustawy w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Z treści art. 24a ust 2 wynika zatem, że w przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego o wymagane dokumenty nie dochodzi w ogóle do wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest w takim wypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji - pozytywnej czy negatywnej. Przed złożeniem bowiem przez stronę kompletnego pod względem formalnym wniosku oświadczenie rodzinne postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Wniosek taki pozostawia się bez rozpatrzenia, co jest czynnością materialno - techniczną. Na pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie określone w art. 24a u.ś.r., na zasadzie analogii w stosunku do art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że pozostawienie podania bez rozpoznania na sutek nieuzupełnienia jego braków może dotyczyć jedynie takich braków formalnych, bez uzupełnienia których nie jest możliwe załatwienie sprawy. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2023 r. (data wpływu do organu - [...] września 2023 r.) skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia [...] września 2023 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o: podpisanie klauzuli informacyjnej, jeżeli wnioskodawca nie posiada 25 lat okresów składkowych niezbędnych do uzyskania emerytury należy dostarczyć: książeczkę wojskową, wszystkie świadectwa pracy, zaświadczenie z Urzędu Pracy o okresie pobierania świadczeń - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Wezwanie to odebrane zostało przez skarżącego w dniu [...] października 2023 r. W wyznaczonym terminie skarżący nie uzupełnił wniosku o wskazane w wezwaniu dokumenty. Zauważyć należy, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dokumenty o których uzupełnienie wezwano skarżącego miały znaczenie dla rozpoznania sprawy. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek m.in. osób na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki społecznej z dnia z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (DZ.U. z 2013 r. poz. 1340) wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego zawiera: 1) dane dotyczące: a) osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, adres miejsca zamieszkania, stan cywilny, obywatelstwo, płeć, numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz, o ile je posiada - adres poczty elektronicznej i numer telefonu, b) dzieci pozostających na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, stan cywilny, numer PESEL, a w razie gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość - w przypadku wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko, c) innych osób, podane przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczeń rodzinnych; 2) nazwę i adres organu właściwego; 3) wskazanie świadczenia rodzinnego, którego wniosek dotyczy; 4) wskazanie, na kogo osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne wnosi o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych; 5) wskazanie, czy w skład rodziny wchodzi dziecko lub inna osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności - w przypadku wniosku o zasiłek rodzinny, dodatki do zasiłku rodzinnego lub specjalny zasiłek opiekuńczy; 6) wskazanie organu emerytalno-rentowego, do którego są opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne za członka rodziny; 7) wskazanie danych dotyczących sytuacji dochodowej członków rodziny - w przypadku wniosku o zasiłek rodzinny, dodatki do zasiłku rodzinnego, specjalny zasiłek opiekuńczy lub jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka; 8) informacje o członkach rodziny przebywających poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; 9) klauzulę następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Stosownie do treści § 4 w.w. rozporządzenia oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych zawierają: 1) dane osoby składającej oświadczenie oraz dane członka rodziny, którego dotyczy oświadczenie, w tym imię, nazwisko, numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL -numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość; 2) klauzulę następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Zgodnie z § 9 ustalając prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględnia się, poza odpowiednimi informacjami wskazanymi w § 2-4, również inne dokumenty lub oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego Analizując prawidłowość i zasadność skierowanego do skarżącego wezwania o uzupełnienie wniosku o wymienione dokumenty należy mieć na uwadze, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uprawnia do objęcia świadczeniobiorcy ubezpieczeniem społecznym, a w wypadku przyznania tego świadczenia organ wykonawczy gminy zobowiązany jest do odprowadzania składek emerytalno – rentowych na osobę rezygnującą z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z tych też względów uzyskanie dokumentów, o których mowa w .w.w. wezwaniu było niezbędne dla ustalenia okresów składkowych uprawniających skarżącego do uzyskania emerytury, a tym samym było konieczne dla rozpoznania jego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, stan sprawy wskazuje, że podjęta przez organ czynność zmierzająca do uzupełnienia złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma oparcie w stanie prawnym sprawy, nadto była zasadna w okolicznościach sprawy. Oceniając natomiast sprawność i szybkość czynności organu, stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia obowiązujących w tym względzie przepisów prawa procesowego. Ponadto skierowane do wnioskodawcy wezwanie sformułowane zostało w sposób zrozumiały i czytelny, zawarto w nim również prawidłowe pouczenie o rygorze nieuzupełnienia wniosku w terminie. W tym stanie sprawy zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.