II SAB/Go 35/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi P.H.-P. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2026 r. P. H.-P. zwróciła się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej, w formie zeskanowanych dokumentów na podany adres e-mail, w zakresie: 1) ogólnej kwoty brutto wszystkich nagród przyznanych i wypłaconych w 2025 r. przez Burmistrza [...]; 2) wysokości wszystkich nagród przyznanych i wypłaconych w 2025 r. pracownikom urzędu – imię, nazwisko, kwota brutto wraz z uzasadnieniem; 3) wysokości przyznanych i wypłaconych nagród osobom zarządzającym jednostkami organizacyjnymi Miasta i Gminy [...]– imię, nazwisko, kwota brutto wraz z uzasadnieniem; 4) nagród jubileuszowych wypłaconych pracownikom urzędu w 2025 r. – imię, nazwisko, kwota brutto wraz z uzasadnieniem; 5) nagród jubileuszowych wypłaconych osobom zarządzającym jednostkami organizacyjnymi Miasta i Gminy [...]– imię, nazwisko, kwota brutto wraz z uzasadnieniem. W reakcji na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] stycznia 2026 r. Burmistrz [...] wezwał wnioskodawczynię do wykazania w terminie 7 dni, iż pozyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż w ocenie organu wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Organ wezwał również wnioskodawczynię o podanie dokładnych danych adresowych dla celów dokonania skutecznego doręczenia w przypadku konieczności wydania decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2026 r. P. H.-P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przeze mnie wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej; 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podała m.in., że informacja objęta wnioskiem jest informacją prostą, w związku z czym nie musiała wykazywać szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednakże organ nie udostępnił informacji z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej. Mimo faktycznej odmowy udostępnienia nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie. Niepodjęcie żadnego z działań przewidzianych w u.d.i.p. świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia pismo z dnia [...] stycznia 2026 r., skoro to działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo (decyzji administracyjnej). Decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Pani P. H.-P. z [...] stycznia 2026 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż żądana informacja posiada charakter przetworzonej, zatem organ miał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie po spełnieniu przesłanki wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego wnioskodawczyni nie uczyniła. W datowanej na [...] lutego 2026 r. odpowiedzi na powyższą skargę Burmistrz [...] wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi wskazując m.in., iż wezwanie z [...] stycznia 2026 r. przesłano pocztą elektroniczną na podany we wniosku adres. Do dnia 10 lutego 2026 r. pozostało ono bez odpowiedzi. Biorąc pod uwagę, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a organ może ją udostępnić wyłącznie wtedy, gdy wnioskodawca wykaże zaistnienie tej przesłanki, zaś wnioskodawczyni nie wskazała szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem, a sam organ nie doszukał się tej przesłanki, dnia [...] lutego 2026 r. wydana została decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja została przesłana skarżącej za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 11 lutego 2026 r. Organ nie podpadł w bezczynność, a postępowanie jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu, ewentualnie skarga winna zostać oddalona. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2026 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wskazując nadto m.in., iż wcześniej organ udostępniał informacje o nagrodach nie kwalifikując ich jako informacji przetworzonych, milczenie organu przez pierwsze 13 dni od daty złożenia wniosku służyło sztucznemu wydłużeniu czasu na jego załatwienie, decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wydana dopiero 16 dni od daty złożenia wniosku, nadto nie została doręczona stronie, zaś bezczynność organu, wstrzymywanie procedury i wydanie decyzji dopiero pod wpływem kontroli sądowej wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Skarżąca kierując do Burmistrza [...] wniosek z [...] stycznia 2026 r., wniosła o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p., która reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Dla dopuszczalności skargi w opisywanym przedmiocie nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca rozwinięcie prawa określonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw, dlatego przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Charakter taki ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m.in. do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), będące w posiadaniu takich informacji. Bezspornym jest, że wniosek skarżącej został zaadresowany do organu, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Burmistrz [...] jest organem wykonawczym Gminy [...] i co do zasady ciąży na nim obowiązek udostępnienia tej informacji. Treść informacji objętej wnioskiem skarżącej, jako że odnosi się do gospodarowania środkami publicznymi (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) mieści się zaś w zakresie pojęcia "informacja publiczna". Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje m.in. w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11 – czyli na wniosek. W przypadku skierowania pisemnego wniosku podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może: udostępnić tę informację, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o którą wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności w przedmiocie informacji publicznej, takich czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udostępnienia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji lub, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w odpowiedzi na wniosek skarżącej z [...] stycznia 2026 r., pismem z dnia [...] stycznia 2026 r. organ wezwał wnioskodawczynię, na podany we wniosku adres poczty elektronicznej, do wykazania w terminie 7 dni, iż pozyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a także o podanie dokładnych danych adresowych dla celów dokonania skutecznego doręczenia w przypadku konieczności wydania decyzji. Wnioskodawczyni nie udzieliła na to wezwanie odpowiedzi, natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2026 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, kwestionując m.in. fakt zakwalifikowania przez organ informacji objętej wnioskiem jako informacji przetworzonej. Natomiast organ decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej wskazując, iż posiada ona charakter przetworzonej, przy czym strona nie wykazała, iż jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Analiza czynności podejmowanych przez Burmistrza nie wskazuje, by organ ten popadł w bezczynność w tym zakresie, bowiem czynności organu były podejmowane w ustawowych terminach. Nie ma podstaw do postawienia organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy wniosek został złożony 5 stycznia 2026 r., zaś pierwsza czynność w reakcji na ten wniosek została podjęta 19 stycznia 2026 r., tzn. w czternastym dniu terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ zakwalifikował objętą wnioskiem informację jako przetworzoną, czego konsekwencją było zobowiązanie skarżącej do wykazania, iż pozyskanie danych wskazanych we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Należy mieć na uwadze, iż termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy również obowiązku poinformowania wnioskodawcy o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że w związku z tym, w zakreślonym przez organ terminie, powinien on wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), U.d.i.p. Komentarz, LEX/el. 2025, t. 1.3 do art. 13, wyroki WSA w Krakowie z 6 maja 2021 r., II SAB/Kr 37/21 oraz WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r., II SAB/Rz 7/21). Termin do udzielenia przez skarżącą odpowiedzi na powyższe wezwanie rozpoczął bieg od 20 stycznia 2026 r. i upływał w dniu 26 stycznia 2026 r. Skarga została wniesiona w tej właśnie dacie, tzn. 26 stycznia 2026 r. pocztową przesyłką poleconą (k. 27 akt sądowych), a więc jeszcze w trakcie biegu powyższego terminu – w toku procedowania przez organ wniosku z [...] stycznia 2026 r. Z tego powodu w dacie jej wniesienia organowi nie można postawić zarzutu, że popadł w bezczynność co do rozpoznania powyższego wniosku. Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia jej do sądu, jest ugruntowane w orzecznictwie oraz znajduje aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r., kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, a także uzasadnienia uchwał składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Odnosząc się do argumentacji skarżącej co do charakteru informacji objętej żądaniem (tzn. czy jest to informacja publiczna prosta czy przetworzona) wskazać należy, iż strona może kwestionować stanowisko organu w tym zakresie w drodze skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na etapie skargi na bezczynność sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ kwalifikacji informacji publicznej jako przetworzonej. W toku kontroli bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie ma podstaw do oceny prawidłowości wydanej przez organ decyzji administracyjnej, w tym do oceny charakteru żądanej informacji publicznej (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 52/18 oraz z 3 marca 2020 r., I OSK 3747/18; wyroki WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2021 r., II SAB/Po 116/20 oraz WSA w Gdańsku z 3 marca 2021 r., II SAB/Gd 133/20), W przedstawionych wyżej względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.