II SAB/Go 28/21

Dnia 30 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie wypłaconej odprawy pieniężnej p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy.

Wyrokiem z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział Pracy zasądził od pozwanej L.K. na rzecz powoda Szkoły Podstawowej nr [...] kwotę 15.493 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 20 czerwca 2018 r. do dnia zapłaty, a nadto kwotę 3.044 zł tytułem zwrotu kosztów procesu. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że zasądzona na rzecz strony powodowej kwota stanowiła część wypłaconej pozwanej odprawy w związku z wypowiedzeniem stosunku pracy, przy czym pozwana została następnie przywrócona do pracy na dotychczasowych warunkach, zaś materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sądowego stanowił art. 410 w związku z art. 405 kodeksu cywilnego (świadczenie nienależne). Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy oddalił apelację L.K. od wskazanego wyżej wyroku Sądu Rejonowego. Po skierowaniu przez wierzyciela sprawy na drogę cywilnego postępowania egzekucyjnego, pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. L.K. wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w oparciu o art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego wywodząc, iż dnia 17 maja 2018 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy jako organu prowadzącego wskazaną wyżej szkołę, o umorzenie zobowiązania wynikającego z wypłaconej odprawy pieniężnej, motywując to przeznaczeniem tych środków na potrzeby egzystencjalne rodziny. Podniosła, iż nastąpiło milczące załatwienie sprawy w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego albowiem do daty wniesienia ponaglenia nie otrzymała żadnej informacji od organu prowadzącego. Burmistrz milcząco załatwił sprawę i tym samym umorzył należność z tytułu wypłaconej odprawy pieniężnej, jednak pomimo tego egzekwuje to świadczenie. Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. L.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w opisanym wyżej przedmiocie, wnosząc o stwierdzenie stanu przewlekłości postępowania w sprawie, wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu celem załatwienia sprawy, zasądzenie na jej rzecz kwoty 24.509,75 zł wynikającej z zajęcia komorniczego i egzekucji wynagrodzenia za pracę, usunięcie naruszenia prawa, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoją argumentację podniesioną w skierowanym do organu ponagleniu wskazując nadto, iż zgodnie z art. 122 k.p.a. nastąpiło milczące załatwienie sprawy, gdyż do daty wniesienia skargi nie otrzymała żadnej informacji od organu prowadzącego szkołę. Zdaniem skarżącej, pomimo umorzenia przez Burmistrza odprawy pieniężnej Szkoła Podstawowa nr [...] egzekwuje należność na drodze cywilnego postępowania egzekucyjnego, co w jej opinii stanowi nadużycie prawa. Pomimo skierowanego do Burmistrza ponaglenia skarżąca nie otrzymała zwrotu wyegzekwowanych kwot. Nadto skarżąca wniosła o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata. W odpowiedzi na powyższe ponaglenie, pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Dyrektor Biura Oświaty i Spraw Społecznych Urzędu Miasta i Gminy poinformowała L.K., iż jej wniosek o umorzenie został skierowany do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...], który wypowiedział się w sprawie nie tylko odmawiając umorzenia należności, ale i kierując sprawę na drogę sądową. Tym samym w działaniu Burmistrza nie było przewlekłości. W odpowiedzi na skargę datowanej na [...] lutego 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazując, iż żądanie zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżąca L.K. zarzuca Burmistrzowi Miasta i Gminy przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconej odprawy pieniężnej w związku z rozwiązaniem stosunku pracy, o której częściowym zwrocie, po przywróceniu skarżącej do pracy, orzekł Sąd Rejonowy Wydział Pracy wyrokiem z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt [...]. Zobowiązanie to ma charakter świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 410 w związku z art. 405 kodeksu cywilnego, co potwierdza wskazane wyżej prawomocne orzeczenie sądu powszechnego. Jest to więc zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym. Z uwagi na fakt, że występująca w opisywanym stosunku pracy jako pracodawca Szkoła Podstawowa nr [...] jest jednostką budżetową Gminy, a więc jednostką sektora finansów publicznych, zaś Burmistrz Miasta i Gminy jest organem administracji publicznej, wykonującym szereg zadań o charakterze publicznym i gospodarującym środkami publicznymi, wniosek skarżącej o umorzenie jej zobowiązania wobec byłego pracodawcy należy rozpatrywać w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej w skrócie u.f.p. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg (art. 59 ust. 2 u.f.p.). W wykonaniu tej delegacji ustawowej, uchwałą z dnia 24 marca 2011 r. Nr VII/54/11 (Dz.Urz. Województwa z 2011 r. Nr 51, poz. 965) Rada Miejska określiła szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu i osób uprawnionych do udzielania tych ulg. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy § 6 ust. 1 oraz ust. 2 przywołanej uchwały, w myśl których udzielanie ulg następuje w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego, a w szczególności w formie oświadczenia woli organu uprawnionego lub ugody zawartej z dłużnikiem, zaś odmowa udzielenia ulgi następuje w formie oświadczenia woli organu uprawnionego. Okoliczność, że sprawy z zakresu edukacji publicznej, zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych należą do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; art. 8 ust. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148) wskazuje, że w sprawach ewentualnego umarzania zobowiązań cywilnoprawnych przysługujących szkole podstawowej znajdują zastosowanie przepisy przytoczonej wyżej uchwały. Jednak nawet gdyby uznać, iż do tego rodzaju należności znajduje zastosowanie zastrzeżenie zawarte w art. 59 ust. 1 in fine u.f.p., kwestia ewentualnego ich umarzania zachowuje cywilnoprawny charakter, co wynika z art. 58 ust. 2-3a w związku z art. 59 ust. 4 u.f.p. W sytuacji zatem gdy należność, której umorzenia domaga się skarżąca, ma charakter cywilnoprawny, przy czym ewentualne umorzenie oraz odmowa umorzenia tego rodzaju należności następują na podstawie przepisów prawa cywilnego, w formie takich czynności prawnych jak oświadczenie woli reprezentującego wierzyciela organu uprawnionego bądź ugoda zawarta z dłużnikiem, objęty skargą stan przewlekłości nie dotyczy wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 16 maja 2013 r., II GZ 210/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na przewlekłość taką nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jak bowiem wyżej wskazano, skarga na bezczynność organu jak również przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Rozpatrywanie spraw dotyczących tego rodzaju ewentualnej przewlekłości nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Brak jest również przesłanek do wywodzenia, że w niniejszej sprawie nastąpiło milczące załatwienie sprawy w rozumieniu art. 122a Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa ta nie znajduje w ogóle zastosowania do opisanej wyżej należności oraz kwestii jej ewentualnego umorzenia. W konsekwencji uznać należało, że skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym rozstrzygnięcie to obejmuje zarówno zarzucany w skardze stan przewlekłości jak i żądanie zasądzenia na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej wynikającej z prowadzonej przeciwko niej egzekucji. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. W myśl tego przepisu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jeżeli chodzi o wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy, stosownie do treści art. 243 § 1 p.p.s.a. prawo to może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo to obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 244 § 1 p.p.s.a.). Jednakże w myśl art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W orzecznictwie sądowym panuje zgodny pogląd, że o oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o taką sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (postanowienie NSA z 14 marca 2012 r., II GZ 82/12, LEX nr 1121172), zaś stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości co do braku szans na jej uwzględnienie (postanowienie NSA z 28 lutego 2012 r., II FZ 109/12, LEX nr 1121093). Przepis art. 247 p.p.s.a. znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, w których skarga kwalifikuje się do odrzucenia (postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OZ 1110/11, LEX nr 1120723), co ma miejsce w niniejszej sprawie.