II SAB/Go 204/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D.L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwiania wniosku skarżącego D.L. z dnia [...] r. w zakresie udostępnienia załączników do umowy z dnia [...] r. "[...]", nr [...], II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do udostępnienia skarżącemu treści umowy, o której mowa w punkcie I wyroku, III. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego D.L. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Skargą wniesioną za pośrednictwem organu dnia 11 października 2021 r. D.L. domagał się stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta w rozpatrzeniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał w niej, że w dniu 30 czerwca 2021 r. wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej u.d.i.p) umowy na usługi promocyjne miasta "[...]" nr [...] z dnia [...].06.2020 r. wraz z załącznikami. Dnia 12 lipca 2021 r. organ poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, który ustalono na 28 sierpnia 2021 r., gdyż jak to wskazano realizacja wniosku wymaga od pracowników Urzędu Miasta dodatkowego nakładu pracy i zaangażowania większej ilości pracowników, co w okresie urlopowym powoduje dodatkowe utrudnienia. Mimo upływu tego terminu informacja nie została udzielona. Strony prowadziły korespondencję w sprawie i organ podawał różne przyczyny tego, że nie realizuje wniosku (że nie posiada wnioskowanego dokumentu i wystąpił do podmiotu, który realizuje umowę o udostępnienie kopii; że wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona w momencie, gdy organ pozyska dokument oraz, że umowa zaginęła). Ponieważ informacja nie została udostępniona, w skardze D.L. domagał się: 1) zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku D.L. o udzielenie informacji publicznej przez doręczenie mu kopii umowy nr [...] z dnia [...].06.2020 r. wraz z załącznikami, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenia, że bezczynność organu - Prezydenta Miasta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a "na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku" oddalenie skargi w całości. W odpowiedzi tej potwierdził, że D.L. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej wyżej umowy wraz z załącznikami (wniosek ten związany jest z kontrolą radnych i upoważnieniem z dnia [...] maja 2021 r.). Organ przyznał, że jako nowy termin załatwienia wniosku wyznaczył dzień 28 sierpnia 2021 r., uzasadniając to dodatkowym nakładem pracy i zaangażowaniem większej ilości pracowników, co w okresie urlopowym wiąże się z dodatkowymi utrudnieniami. Następnie 9 września 2021 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącego, że wnioskowany dokument zostanie przesłany po przekazaniu jego kserokopii przez podmiot realizujący umowę w imieniu Miasta. Dnia 26 października 2021 r. organ przekazał skarżącemu umowę "[...]". Zdaniem organu skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż organ nie dopuścił się bezczynności, bowiem "odpowiedział na zapytania skarżącego". W świetle powyższego, nie sposób dopatrzyć się zarzucanej organowi bezczynności, skoro organ zajął stanowisko. Następnie organ podniósł, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, co zdaniem organu wypełnia przesłankę, o której mowa w art. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.). Zdaniem organu aby wykazać posiadanie interesu prawnego należy wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem, a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego wyraża się w tym, że podmiot ten działa we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie na jego rzecz uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego nań obowiązku, wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi powyższy związek, wobec czego skargę należy uznać za niedopuszczalną. 3. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący podał, że w dniu 26 października 2021 r. organ przekazał mu skan umowy "[...]", ale nie otrzymał żądanych załączników. Do dnia wniesienia tego pisma informacja w tym zakresie nie została mu udzielona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. 5. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, w tym jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz ich organy. Takim organem jest bez wątpienia Prezydent Miasta. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Nie ulega wątpliwości, że wnioskowane dokumenty zawierają informacje publiczne i nie jest to w sprawie kwestionowane. 6. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie go pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. 7. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem odniesienia do tych normatywów. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Z kolei w stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje zasadniczo w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. Zdaniem sądu organ nie załatwił wniosku w terminie i w pełnym zakresie, zgodnie z wskazanymi trybami. Po pierwsze organ nie załatwił wniosku w terminie, który sam wyznaczył jako przedłużony (pomijając nawet ocenę zasadności przedłużenia), co już wyczerpuje przesłankę bezczynności. Po drugie organ nie załatwił, w żadnym z wymaganych prawem trybów, wniosku w pełnym zakresie, to jest dotyczącym udostępnienia załączników. Nie ma o tym mowy ani w przesłanej dokumentacji sprawy, ani w odpowiedzi na skargę, w której pełnomocnik organu wskazał tylko, że skarżącemu została udostępniona umowa. W piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r. potwierdza to skarżący wyraźnie stwierdzając, że nie udostępniono mu załączników. Jeśli jest inaczej to organ ma obowiązek to wykazać i udokumentować. 8. Z tych względów organ tak na dzień wniesienia skargi, jak i orzekania pozostawał w bezczynności w realizacji wniosku, przy czym zmianie uległ jej zakres. Wobec udostępnienia części żądanych informacji zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w części dotyczącej samej umowy stało się bezprzedmiotowe. Skoro po wniesieniu skargi, ale przed datą wyrokowania w sprawie organ udzielił skarżącemu częściowej informacji, to postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku w tej części (czyli udostępnienia umowy) stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II wyroku (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 – ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). W pozostałym zakresie wniosek nie został załatwiony, co obligowało sąd do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do załatwienia w trybie przewidzianym ustawą tej części wniosku (pkt I wyroku). 9. Zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. nawet udostępnienie całości żądanej informacji po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu od obowiązku zbadania i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność organu i tego czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę argumentacji i wniosku o odrzucenie skargi wskazać należy, że ustawa stanowi rozwinięcie i realizację konstytucyjnej oraz konwencyjnej zasady obywatelskiego dostępu do informacji publicznej, wedle której informacja publiczna jest jawna i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności. Prawo do informacji, jako prawo konstytucyjne, nie jest i nie może być ograniczane pod względem podmiotowym, wobec czego dla realizacji wniosku nie ma znaczenia kto jest żądającym informacji i jakie są jego intencje i potrzeby. Nie musi mieć on żadnego związku prawnego lub faktycznego z informacją, której udostępnienia wnioskujący żąda, ani z działalnością lub zakresem kompetencji organu, do którego się zwraca. O trybie żądania informacji decyduje wnioskujący i jeśli domaga się on udostępniana informacji jako informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. (w sprawie jest to oczywiste), nie ma znaczenia to czy i jakie wnioskujący pełni funkcje, które mogą dać mu prawo wzglądu w dane dokumenty w innym trybie. Ustawa nie wymaga wykazywania od wnioskującego żadnego interesu prawnego ani uzasadnienia. Takie nie podlegają w ogóle badaniu i nie znajdują zastosowania do przedmiotowego postępowania. Ustawa posługuje się jedynie pojęciem "szczególnego interesu publicznego", dotyczącego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., o której to w sprawie organ się nie wypowiada. Również załatwienie wniosku nie prowadzi do odrzucenia skargi. Jeśli wniosek został załatwiony w całości przed wniesieniem skargi, to sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a). Jeśli został załatwiony po jej wniesieniu, to sąd umarza postępowanie w stosownym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stąd argumentacja podnoszona w odpowiedzi na skargę w kontekście odrzucenia skargi jest całkowicie błędna i chybiona. 10. Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny, o czym wspomniano wyżej, ma obowiązek z urzędu stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Choć ze sposobu załatwienia sprawy widać problem organu z interpretacją i stosowaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest to, zdaniem sądu, działanie rażące, tym bardziej, że część informacji została już udzielona. O kosztach postępowania należnych skarżącemu (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).