II SAB/Go 164/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego M.B. z dnia [...] r. w terminie14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy przyznał D.B. stypendium szkolne na okres od [...] września 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. M.B. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy o zweryfikowanie i doręczeniu mu kserokopii wniosku D.B., dotyczącego przyznania stypendium szkolnego w roku szkolnym 2013/2014, gdyż w chwili złożenia wniosku jej sytuacja rodzinna i dochodowa uległa zasadniczej zmianie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Naczelnik Wydziału Spraw Organizacyjnych i Społecznych Urzędu Miasta i Gminy pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] poinformował M.B., iż stroną powyższego postępowania była jedynie D.B., jako pełnoletni uczeń, a ponadto dane osobowe wnioskodawców objęte są ochroną zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, stąd organ nie może udostępnić wyżej wskazanego wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. M.B. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku przez D.B. o przyznanie przyznania jej stypendium w roku szkolnym 2013/2014. Do wniosku M.B. dołączył kserokopię dwóch dokumentów (tj. pisma D.B. z dnia [...] stycznia 2014 r. i protokołu przesłuchania Z.B. z dnia [...] marca 2014 r.), które jego zdaniem wskazują, iż wniosek o przyznanie stypendium "jest fałszywy od [...].07.2013 r.", gdyż wnioskodawczyni zamieszkuje i gospodaruje u swojej babci i tam znajduje się jej centrum życiowe. W odpowiedzi na ten wniosek Naczelnik Wydziału Spraw Organizacyjnych i Społecznych Urzędu Miasta i Gminy pismem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] poinformował M.B., iż po zakończonym postępowaniu żadne materiały dowodowe nie budzą wątpliwości, a wszelkie uzasadnione podejrzenia o popełnieniu przestępstwa powinny być kierowane do właściwych organów ścigania. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. M.B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na Urząd Miasta i Gminy, w której wskazał, iż w dniu 6 lipca 2016 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a urząd jedynie poinformował go, że w sprawie dowody nie budzą wątpliwości. Podkreślił ponadto, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2016 r., poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a. ) i art. 61 § 3 k.p.a. urząd ma obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie nowych dowodów w sprawie, które do tej pory nie były znane. Powyższe pismo zostało potraktowane jako żalenie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy i uznane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] za niezasadne, gdyż w ocenie organu odwoławczego M.B. nie był stroną postępowania, a tylko strona może złożyć zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. W dniu 6 października 2016 r. M.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] lipca 2016 r., w którym powielił argumentację zawartą we wspomnianym zażaleniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż skarżący nie zachował wymogów umożliwiających wniesienie skargi, o których mowa w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wniosku M.B. z dnia [...] lipca 2016r. o wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o przyznaniu D.B. stypendium szkolnego na okres od [...] września 2013 r. do [...] czerwca 2014 r., a to w związku z ujawnieniem - w ocenie skarżącego - nowych okoliczności nieznanych organowi, mających istotne znaczenie w sprawie. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia. Analiza akt sprawy – wbrew stanowisku organu - prowadzi do wniosku, iż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi, składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę z dnia [...] lipca 2016 r. na bezczynność, która prawidłowo została potraktowana przez organ odwoławczy jako zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia ( por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Organy administracji publicznej podejmując czynności na skutek pisma, wniosku czy też skargi, obowiązane sią do oceny zgłoszonego żądania, czy jest to konkretny wniosek o wszczęcie postępowania w indywidulanej sprawie, dotyczącej interesu prawnego wnioskodawcy, czy też skarga obywatela o charakterze ogólnym. W sytuacji, gdy mamy do czynienia z wyraźnie określonym przedmiotem postępowania należy ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w jego złożeniu. Jeżeli nie, skorzystać należy z możliwości zastosowania przepisu art. 61 § 1 a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie w myśl art. 61a § 2 k.p.a. W przypadku zaś ustalenia, iż wnioskodawcy przysługuje interes prawny organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek merytorycznie poprzez wydanie decyzji albo innego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż z wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016r – w przeciwieństwie do jego pisma z dnia [...] maja 2014 r. - jednoznacznie wynika, iż domaga się on wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego. Zważywszy na zarzuty tego pisma, dotyczące sprawy załatwionej już ostateczną decyzją, uprawnione jest twierdzenie, iż skarżący w istocie domagał się wznowienia postępowania zakończonego wspomnianą decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], którą przyznano D.B. stypendium szkolne na okres od [...] września 2013 r. do [...] czerwca 2014 r., w oparciu o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie oznacza to oczywiście – wbrew zarzutom skargi - iż organ obowiązany był wszcząć żądane przez niego postępowanie. Podobnie bowiem jak w przypadku zwykłego postępowania administracyjnego, organ obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać istnienie interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie o wznowienie postępowanie. Oczywisty bowiem brak legitymacji skargowej uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), które jest zaskarżalne stosownie do dyspozycji art. 149 § 3 k.p.a. ( por. R. Hauser (red), K.p.a. Komentarz, C.H.Beck, t. VIII.1 do art. 149, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1687/14 ). Niedopuszczalne jest zatem w tego rodzaju sytuacji załatwienie wniosku jedynie poprzez skierowanie ogólnikowego pisma do wnoszącego podanie, jak to uczynił organ w kontrolowanej sprawie w dniu [...] lipca 2016 r. Zwłaszcza nie może to nastąpić poprzez pismo, w którym wskazuje się, iż dowody nie budzą wątpliwości i jednocześnie odsyłając wnioskodawcę do organów ścigania. Stanowi to bowiem merytoryczne odniesienie się do zasadności podstaw wznowienia, co może nastąpić po wszczęciu postępowania wznowieniowego w decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Co więcej tego rodzaju działania organu, polegające na niepodjęciu przewidzianych prawem aktów administracyjnych uniemożliwiają uruchomienie podmiotowi domagającemu się wznowienia postępowania kontroli instancyjnej przed organem nadrzędnym, a następnie kontroli legalności działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż organ nie rozpoznawszy wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. dopuścił się bezczynności i na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał tenże organ do załatwienia powyższego wniosku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi ( pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II wyroku ). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne ( por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia ( por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. akt II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 ). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy wynikało z błędnego przekonania organu co do możliwości załatwienia wniosku skarżącego poprzez pisemne poinformowanie o swoim stanowisku, co nastąpiło niezwłocznie. Nie było to zatem celowym działaniem, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez k.p.a. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a.