II SAB/Go 130/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi K.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku z dnia [...] r., II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K.R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K.R. wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – dalej: u.d.i.p.), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB, organ) o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie wskazania: 1. wysokości wynagrodzenia za miesiąc marzec i kwiecień 2021 r. PINB oraz głównego księgowego, 2. skanu listy obecności PINB oraz głównego księgowego za miesiąc kwiecień 2021 r., 3. kierunku ukończonych studiów przez PINB oraz głównego księgowego wraz z nazwą szkoły wyższej, 4. ilości nagród i premii przyznanych PINB oraz głównemu księgowemu w okresie od października 2000 – kwietnia 2021 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. (data wpływu do organu – 28 czerwiec 2021 r.) K.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność PINB w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez naruszenie terminu załatwienia sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: 1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 4 p.p.s.a; 2. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r.; 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznych w celach prasowych na temat wynagrodzenia, ilości nagród i premii, kierunku ukończonych studiów oraz skanu listy obecności dotyczącego PINB oraz głównego księgowego. Wnioskodawca wskazał konkretne miesiące, których dotyczy wniosek. Niewątpliwie – zdaniem skarżącego – PINB jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, ponieważ jest on podmiotem reprezentującym osoby prawne zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Walor informacji publicznej posiada również informacja dotycząca gospodarowania majątkiem publicznym. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednolity pogląd, że wysokość wynagrodzenia, informacje o nagrodach i premiach, kwalifikacjach osób oraz danych dotyczących obecności stanowią informację publiczną. Dalej skarżący wskazał, że w dniu 7 czerwca 2021 r. organ zwrócił się do niego z zapytaniem, w jakiej formie należy udzielić odpowiedzi. Organ wskazał na art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego wystosowane wezwanie było bezzasadne, ponieważ nie było wątpliwości co do formy udzielenia odpowiedzi. Jako, że wniosek został skierowany w formie elektronicznej, w takiej również formie powinna być udzielona odpowiedź. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. mimo kwestionowania zasadności wezwania skarżący zareagował na nie precyzując, że należy dokonać odpowiedzi w wersji elektronicznej, wskazując adres elektronicznej skrzynki podawczej. Jak wskazał skarżący w dniu 8 czerwca 2021 r. upłynął 14 dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ mimo upływu terminu nie udzielił odpowiedzi na wniosek, co skutkuje powstaniem stanu bezczynności. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie jako nieuzasadnionej. Wyjaśnił, że dotychczasowe działania wnioskodawcy i organu obejmowały następujące czynności: 1. pismem z dnia [...].06.2021 r. K.R. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej (w wystąpieniu tym wskazano zakres żądanej informacji); 2. w dniu 07.06.2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do wskazania sposobu i formy udzielenia odpowiedzi, 3. pismem z dnia [...].06.2021 r. wnioskodawca wskazał, iż żąda przekazania informacji publicznej na adres ePUAP, 4. pismem z dnia [...].06.2021 r. tut. organ udzielił informacji publicznej we wskazanej formie. PINB podał, że całość ww. korespondencji pomiędzy wnioskodawcą a organem odbywała się w formie elektronicznej, za pośrednictwem ePUAP. W ocenie PINB zarzut, dotyczący przekroczenia terminu udzielenia informacji publicznej jest nieuzasadniony. Po skierowaniu bowiem wezwania z dnia 2021-06-[...] stronie przysługiwał 14-dniowy termin na uzupełnienie wniosku, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawowy termin na odpowiedź powinien być liczony od daty złożenia kompletnego wniosku. W niniejszej sprawie jest to data doręczenia pisma uzupełniającego. Żądaną informację przesłano pismem z dnia [...].06.2021 r., tj. po upływie 7 dni od daty uzupełnienia wniosku. W ocenie PINB nietrafny jest zarzut, iż forma udzielenia odpowiedzi w trybie przepisów u.d.i.p. jest "w sposób domyślny" tożsama ze sposobem złożenia samego wniosku. Analogii takiej nie przewidują przepisy u.d.i.p Potwierdza to w szczególności treść art. 14 ust. 1 ustawy, który nakłada na wnioskodawcę obowiązek sprecyzowania oczekiwanej formy i sposobu udzielenia żądanej informacji. Z powyższego wynika, iż organ nie może we własnym zakresie domniemywać tych elementów składowych wniosku. Takie działanie oznaczałoby w praktyce nieudzielenie informacji "w sposób i formie zgodnych z wnioskiem" (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), co byłoby równoznaczne z bezczynnością organu. Również brak starań, zmierzających do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie, stanowiłby wystarczającą przesłankę do złożenia skargi na bezczynność. PINB podjął niezbędne działania, zachowując ustawowe terminy zarówno na etapie skierowania wezwania do uzupełnienia wniosku, jak i udzielenia informacji publicznej w żądanej formie. W piśmie z dnia [...] września 2021 r. PINB wyjaśnił, że podczas weryfikowania dokumentacji niniejszej sprawy, przechowywanej w formie elektronicznej na skrzynce ePUAP, stwierdzono że doręczenie odpowiedzi z dnia [...].06.2021 r. (data podpisania dokumentu: [...].06.2021 r.) było nieskuteczne. Korespondencja ta została zapisana jako "dokument roboczy". Powyższe wynikało prawdopodobnie z utrudnień w funkcjonowaniu całej platformy ePUAP (przez okres kilku dni), o czym informowano w różnego rodzaju komunikatach pojawiających się na etapie logowania. Niezwłocznie po stwierdzeniu, że uprzednie przekazanie odpowiedzi było nieskuteczne, w dacie odesłania (w formie papierowej) skargi wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. w dniu 12.07.2021 r. organ ponowił próbę wysyłki odpowiedzi do adresata. Ostatecznie odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została wnioskodawcy doręczona w dniu 13 lipca 2021 r. Tym samym wniosek skarżącego został załatwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Niniejsza skarga dotyczy bezczynności PINB w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2021 r. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Sąd uznał, iż zawarty w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. PINB jest organem władzy publicznej a zatem był on zobowiązany do załatwienia wniosku skierowanego doń w trybie przepisów u.d.i.p. W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Należy zaznaczyć, że warunkiem udzielenia informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, to nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony organowi, to nie można mu zarzucać bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ciężar wykazania doręczenia - złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., I OSK 1187/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2017 r., II SAB/Sz 162/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wniosek z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie doręczony PINB. Należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca decyduje o sposobie i formie udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarżący w rozpoznawanej sprawie złożył pisemny wniosek drogą elektroniczną, podając adres elektronicznej skrzynki podawczej, to organ zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji również drogą elektroniczną na podany przez wnioskodawcę adres skrzynki podawczej. Z akt administracyjnych sprawy, odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ oraz skierowanego do Sądu pisma organu z dnia [...] września 2021 r. wynika, że stronie udzielono informacji w pełnym, wnioskowanym przez nią zakresie w dniu 13 lipca 2021 r. W sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., jednakże w ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa nie miało rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie i udzielenie odpowiedzi dopiero po wniesieniu do Sądu skargi, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.