II SAB/Go 105/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] września 2022 r. M.S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii dokumentów - sprawozdań z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg obejmujących lata 2020-2021. Odpowiadając na wniosek, pismem nr [...] z dnia [...] września 2022 r., Dyrektor Zakładu Karnego poinformował M.S., że ww. dokumentacja - jako nieposiadająca charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - nie podlega udostępnieniu. W ocenie Dyrektora, sprawozdania te mają charakter dokumentu wewnętrznego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (pozasłużbowych) i tym samym nie jest uznawany za nośnik informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne charakteryzujące dokumenty wewnętrzne, Dyrektor wskazał, iż służą one wymianie informacji pomiędzy pracownikami danego podmiotu, jak również mogą określać zasady ich działania w określonych sytuacjach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1218/21). Pismem z dnia [...] września 2022 r. M.S., powołując się na naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 225 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego. W jej uzasadnieniu skarżący podkreślił, że żądana dokumentacja została wytworzona przez organ i skierowana do organu nadrzędnego, związana jest z funkcjonowaniem jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, z wydatkowaniem środków publicznych oraz z realizacją zadań o charakterze publicznym. Uzasadnienie dla kwalifikacji sprawozdań do informacji publicznej ma stanowić, według skarżącego, także ich zawartość, na którą składają się dane statystyczne, opis sposobu załatwienia oraz charakterystyka skarg wraz ze wskazaniem ich przyczyn. Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie Dyrektor Zakładu podkreślił, iż w oparciu o dyspozycję § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 647), obowiązującego w dniu złożenia przez M.S. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednostka penitencjarna obowiązana była prowadzić ewidencję wniosków, skarg i próśb w formie dzienników, jednakże akt ten nie nakładał na jednostki penitencjarne obowiązku sprawozdawczego. Od momentu uruchomienia Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 7a ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1064), wszelkie skargi osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych ewidencjonowane są w formie elektronicznej w Bazie, do której dostęp mają upoważnieni funkcjonariusze Służby Więziennej jednostek podstawowych odpowiedzialni za realizację zagadnień skargowych oraz funkcjonariusze inspektoratów okręgowych. Powyższe pozwala funkcjonariuszom na bieżąco monitorować stan spraw skargowych, ich terminowość, tematykę oraz sposób ich załatwienia. Natomiast sprawozdania miesięczne, kwartalne, półroczne, bądź roczne mają jedynie charakter dokumentu wewnętrznego, który służy do wymiany informacji pomiędzy funkcjonariuszami Służby Więziennej odpowiedzialnymi za realizację zagadnień skargowych. Dyrektor wskazał jednocześnie, że sprawozdania okresowe sporządzane w Zakładzie Karnym i przekazywane do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej, stanowią powielenie informacji dostępnych w ww. Bazie i nie są one kierowane do instytucji zewnętrznych. Jako niewiążące organ dokumenty służące gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, mające co najwyżej charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżony organ – Dyrektor Zakładu Karnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sporne natomiast pozostaje, czy dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący, w postaci kopii sprawozdań z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg obejmujących lata 2020-2021, stanowią informację publiczną, czy też - jak twierdzi organ - mają one charakter dokumentów wewnętrznych, nie podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, co dotyczy tzw. dokumentów wewnętrznych (por. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13, z 23 lutego 2018 r., I OSK 1514/16, z 18 maja 2022 r. III OSK 1218/21 ). W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21). W ocenie Sądu sprawozdania z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg, których udostępnienia domaga się skarżący mają charakter dokumentów wewnętrznych w wyżej opisanym znaczeniu. Sporządzanie takich sprawozdań nie jest wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 647), obowiązujące w dacie złożenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, przewidywało jedynie prowadzenie ewidencji wniosków, skarg i próśb w formie dzienników, nie nakładając na jednostki organizacyjne Służby Więziennej obowiązków sprawozdawczych w tym zakresie. Sporządzanie takich sprawozdań wynika zatem jedynie z praktyki stosowanej w zakładach karnych i aresztach śledczych, co służyć ma wymianie informacji pomiędzy funkcjonariuszami Służby Więziennej odpowiedzialnymi za rozpoznawanie wniosków, skarg i próśb osób osadzonych. Sprawozdania takie są zatem tworzone wyłącznie na potrzeby jednostek organizacyjnych Służby Więziennej i nie są kierowane na zewnątrz. Tym samym sprawozdania nie zawierają informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i co za tym idzie nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Brak publicznego charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2022 r. powodował, że organ nie był zobowiązany do załatwienia tego wniosku w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie do poinformowania, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, co też organ uczynił w piśmie z dnia [...] września 2022 r. W tym stanie rzeczy organowi nie można skutecznie zarzucić w tej sprawie bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.