II SAB/Gl 8/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy S. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie działań zapobiegających szkodom w środowisku oraz naprawczych postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ). W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., o zapobieganiu szkodom w środowisku lub ich naprawie (t.j. Dz. U. 2020 poz. 2187 ze zm., dalej: ustawa szkodowa) poprzez zaniechanie podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, że z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, konieczne jest niezwłoczne podjęcie tych działań, co potwierdza w szczególności opinia wykonana na zlecenie Prokuratury Okręgowej w G. , z której wynika, że na nieruchomości składowane są substancje niebezpieczne (etanol, octan etylu, toluen, ksyleny, izopropanol, 2-butanon, n-butanol, 2-butoksyetanol, octan metylu, mieszanina alifatycznych i cyklicznych węglowodorów, amoniak, mieszanina wyższych węglowodorów alifatycznych, etylobenzen, inne związki chlorowców, które mają właściwości rakotwórcze, mutagenne, szkodliwe na rozrodczość oraz są toksyczne dla środowiska naturalnego). Ponadto z opinii Laboratorium Badawczego GlOŚ wynika, że w próbkach wody stwierdzono przekroczenie wskaźników (cynk, miedz, ołów, arsen, bar, ChZT – CR) co ma wpływ na jakość wód, a zatem wymaga podjęcia natychmiastowych działań zapobiegawczych lub naprawczych. W skardze zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia na podstawie kompleksowego rozważenia zgromadzonych materiałów, że w sprawie występuje zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, wobec czego konieczne jest niezwłoczne podjęcie działań zapobiegawczych lub naprawczych. Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca Gmina wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych na podstawie art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej w związku ze szkodą w środowisku opisaną w skardze. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzjami z dnia 2 października 2020 r. oraz z dnia 12 listopada 2021 r. zobowiązał właścicieli nieruchomości położonej w B. , składającej się z działek oznaczonych numerami: [...] do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Jednak pomimo prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie usunęli oni nielegalnie składowanych odpadów. RDOŚ postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Jednak w dniu 28 maja 2021 r. organ ten zawiesił wszczęte postępowanie. Z kolei postanowieniem z dnia 15 września 2022 r. RDOŚ wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z informacją o możliwości wystąpienia szkody w wodach rzeki [...]. Postępowanie do zostało następnie zwieszone postanowieniem z dnia 21 września 2022 r. do czasu usunięcia odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Powyższe postępowania zostały wszczęte w związku ze zgłoszeniami przekazywanymi organowi przez Gminę. Skarżąca Gmina zaakcentowała, że art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej tworzy obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych, który jest niezależny od postępowania w sprawie usunięcia odpadów, co wprost wynika z art. 26a ust 12 pkt 3 ustawy o odpadach, według którego przepisów o postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów nie stosuje się, gdy zastosowanie ma art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej. Na konieczność bezzwłocznego podjęcia przez RDOŚ działań zapobiegawczych lub naprawczych wskazują wyniki badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. Delegatura w C. . Nadto Burmistrz pismem z dnia 27 lipca 2022 r. poinformował RDOŚ o wystąpieniu wcześniej nieznanej szkody, nie tylko w wodach rzeki [...] ale także o skażeniu gleby na nieruchomościach sąsiednich. W świetle wyników badań, wskazujących na składowanie wymienionych na wstępie skargi substancji niebezpiecznych, występuje konieczność podjęcia natychmiastowych działań zapobiegawczych lub naprawczych, aby zapobiec zagrożeniu dla zdrowia ludzi i nieodwracalnych szkód w środowisku. Potwierdza to także opinia przygotowana na zlecenie Prokuratury. Przeprowadzona analiza fizykochemiczna odpadów składowanych w miejscowości B. wykazała, że odpady mogą bezpośrednio negatywnie oddziaływać na zdrowie i życie człowieka z uwagi na obecność szeregu związków organicznych o właściwościach wywołujących nowotwory lub zwiększających zachorowalność na nie lub działających szkodliwie na funkcje rozrodcze i płodność u dorosłych osobników płci męskiej i żeńskiej oraz powodujące toksyczną rozwojowość u potomstwa W ocenie Gminy bezczynność organu prowadzi do impasu. RDOŚ oczekuje na usunięcie odpadów, podczas gdy odpady nie mogą zostać usunięte, gdyż nie można w sprawie zastosować trybu art. 2rt ustawy o odpadach. Z art. 26a ust. 12 pkt 3 ustawy o odpadach wynika bowiem, że przepisów art. 26a ust. 1-11 tej ustawy nie stosuje się, gdy zastosowanie znajduje norma prawna z art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej. Jednak wzięcie pod uwagę brzmienia art. 26a ust 2 pkt 3 ustawy o odpadach prowadzić musi do przekonania, że w sytuacji objętej hipotezą art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej błędne jest zawieszenie postępowania. Wystąpienie wskazanych w tym przepisie okoliczności wymaga od RDOŚ podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Skoro Burmistrz Miasta i Gminy S. nie może prowadzić postępowania w trybie art. 26a ustawy o odpadach, to RDOŚ powinien podjąć działania w trybie art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej. Tymczasem RDOŚ czeka na usuniecie odpadów, które to usuniecie nie może się wydarzyć, gdyż art. 26a ust. 12 ustawy o odpadach rozstrzyga stosunek między przepisami dwóch analizowanych ustaw w ten sposób, ze to do RDOŚ należy podjęcie stosownych działań Skarżąca Gmina zaakcentowała, że nie kwestionuje niewydania decyzji w trybie art. 15 ustawy szkodowej ale kwestionuje niepodjęcie działań zapobiegawczych i naprawczych. W skardze zwarto także informację o złożeniu w dniu 6 grudnia 2022 r. przez Gminę ponaglenia na przewlekłość prowadzonego postępowania. Jednak Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania tego ponaglenia. W odpowiedzi na skargę RDOŚ zakwestionował stanowisko skarżącej Gminy. W ocenie RDOŚ materiały zgromadzone w sprawie nie spełniały przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej. Dlatego zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. Ponadto organ wskazał, że art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej ma zastosowanie tylko w przypadkach wystąpienia bezpośredniego zagrożenia lub szkody w środowisku. Przepis ten nie obliguje do usunięcia odpadów lub gospodarowania nimi, gdyż nie stanowią one zanieczyszczenia powierzchni ziemi lecz są jego przyczyną. Natomiast przepis m.in. obliguje do wykonania remediacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi. Ponadto do zastosowania tego przepisu koniecznym byłoby uprzednie usunięcie odpadów, co nie należy do kompetencji RDOŚ. Ustawa o odpadach przewiduje zaś dwa tryby usunięcia odpadów (art. 26 oraz 26a tej ustawy). W obu tych przypadkach organem właściwym do wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów jest Burmistrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Merytoryczna ocena skargi zawsze musi zostać poprzedzona badaniem, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog ten obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle przytoczonej regulacji prawnej zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nadto aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. i Ordynacji podatkowej (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, dlatego też zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Przedstawione uwagi oznaczają, iż skarga na bezczynność organów administracji dopuszczalna może być tylko w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa zobowiązane będą do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w pkt 4 cytowanego przepisu, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie W realiach rozpoznawanej skarżąca Gmina zarzuca bezczynność RDOŚ w zakresie dotyczącym niewykonania obowiązków tego organu wynikających z art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2187, zwanej dalej jak dotychczas "ustawą szkodową"). Zgodnie z tym przepisem organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, konieczne jest niezwłoczne podjęcie tych działań. Należy przy tym podkreślić, że przytoczony przepis określa obowiązki organu, co do których nie przewiduje się wydania decyzji administracyjnej (zob. Komentarz do art. 16 ustawy szkodowej, Rakoczy Bartosz, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Komentarz Opublikowano: LexisNexis 2008). Działania zapobiegawcze lub naprawcze, o których mowa w art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej nie mogą być także kwalifikowane jako akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Czynnością "z zakresu administracji publicznej" są bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Władczym jest zaś takie działanie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Podejmowanie zaś działań zapobiegawczych lub naprawczych nie przesądza jednostronnie o treści uprawnienia lub obowiązku zindywidualizowanego podmiotu. Ponadto działania zapobiegawcze lub naprawcze, o których mowa art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tymczasem wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, aby mogły zostać objęte sprawowaną przez sądy administracyjne kontrolą, muszą zgodnie z tym przepisem "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dany zaś akt "dotyczy" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdy ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi on w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, s.81-82). Nie wystarcza zatem, że dany obowiązek wynika z przepisu prawa. Skoro zatem zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności, to tym samym bezczynność RDOŚ w zakresie dotyczącym wykonania obowiązków wskazanych w art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej, w świetle dotychczasowych rozważań, nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W związku z tym złożona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.