II SAB/Gl 152/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. stwierdza, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowego w zakresie zobowiązania Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach do rozpatrzenia odwołania skarżącej, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

E. B. (dalej – Skarżąca, Strona) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ) w sprawie odwołania od decyzji nr [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (znak [...]), wydanej w dniu 19 grudnia 2022 r. w przedmiocie nałożenia na Skarżącą obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie 90 dni projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego oraz wykonania w razie potrzeby określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dla budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewidencyjny 1, położonej w S., gmina P. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do zakończenia sprawy i orzeczenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze zawarto również żądanie zastosowania art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – p.p.s.a.) oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że w dniu 16 stycznia 2023 r. wniosła odwołanie, które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone. Z kolei w dniu 20 maja 2023 r. złożyła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które nie przyniosło pożądanego efektu. Wyjaśniła, że organ wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy na: 5 czerwca 2023 r. i 4 września 2023 r., argumentując to toczącym się postępowaniem sądowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w sprawie ze skargi Strony na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 9 listopada 2022 r. Skarżąca nie kwestionuje, że okoliczność ta może mieć wpływ na niniejszą sprawę. Jednak jej zdaniem, organ winien w ramach swoich kompetencji rozpoznać odwołanie od decyzji, a nie oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd. Według Skarżącej, organ powinien być pewien prawidłowości wydanego przez siebie rozstrzygnięcia, a tym samym brak jest podstaw do uzależniania rozpatrzenia odwołania od treści wyroku Sądu. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 października 2023 r. Wojewódzki Inspektor wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że pismem z dnia 24 lutego 2023 r. poinformował Stronę, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie ze względu na toczące się postępowanie administracyjne przed WSA w Gliwicach w sprawie ze skargi Strony na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 9 listopada 2022 r. nr WINB-WOA.7722.229.2022.AT, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr [...], którym nakazano: – wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działce o nr ewidencyjnym 1 w S., gmina P., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach; – dokonania niezbędnych zabezpieczeń obiektu od zaraz przed wpływem niesprzyjających warunków atmosferycznych oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska; – przestawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej z wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie poinformowano Stronę o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 27 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Inspektor - powołując się na te same okoliczności – określił kolejny termin załatwienia sprawy na dzień 5 czerwca 2023 r. Pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. organ zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o wypożyczenie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 30 grudnia 1996 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w Z.. Jednocześnie poinformował, iż nowy przewidywany termin załatwienia sprawy przypada na 30 czerwca 2023 r. Pismem z dnia 12 lipca 2023 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów. Wyznaczył przy tym nowy termin załatwienia sprawy na dzień 4 września 2023 r. Natomiast w dniu 28 września 2023 r. Wojewódzki Inspektor wydał decyzję nr WINB-WOA.7722.42.2023.AT, którą uchylił zaskarżoną decyzją organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Wojewódzkiego Inspektora w sprawie nałożenia na Stronę obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego. Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można złożyć w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, Lex nr 3174081). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że skarga Strony dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez Wojewódzkiego Inspektora. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej przewlekłości. Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora, które zostało zainicjowane przez Skarżącą. Jak bowiem twierdzi Strona, organ bez uzasadnionej przyczyny wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy. W jej ocenie, oczekiwanie na rozstrzygnięcie przez WSA w Gliwicach kwestii dotyczącej wstrzymania robót budowlanych nie mogło stanowić podstawy dla wydłużenia terminu rozpatrzenia jej odwołania w ustawowym terminie. Jak wynika z akt administracyjnych, a w szczególności z zawiadomień informujących o nowych terminach załatwienia sprawy, okolicznością mającą usprawiedliwiać taki stan rzeczy miało być toczące się postępowanie sądowe wszczęte w związku ze skargą Strony wniesioną na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 9 listopada 2022 r., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji m.in. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce Skarżącej. Ponieważ odwołanie Skarżącej rozpatrzono przed wydaniem wyroku przez WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 6 października 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 1375/23), to wydaje się, że owa zwłoka nie była spowodowana oczekiwaniem na orzeczenie sądowe, a brak akt administracyjnych niezbędnych do procedowania w sprawie. Świadczy o tym wydanie decyzji, po tym jak Wojewódzki Inspektor wypożyczył od Starosty [...] decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 30 grudnia 1996 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającą projekt budowlany. Nie zmienia to jednak faktu, że doszło do przewlekłości postępowania. Otóż organ przekazując akta sprawy do sądu administracyjnego w związku ze skargą winien zadbać o wykonanie kopii dokumentów niezbędnych dla dalszego procedowania. Dysponuje również prawem wystąpienia do sądu o ich udostępnienie celem wykonania ich kopii. W niniejszym przypadku okazuje się, że wystarczającym było pozyskanie dokumentacji od Starosty [...]. Konkludując w tym stanie faktycznym przedłużanie terminu załatwienia sprawy było nieuzasadnione, co warunkuje stwierdzenie, że wystąpiła przewlekłość prowadzenia postępowania odwoławczego. Oceniając, czy powyższa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Mając to na uwadze należy przyjąć, że przewlekłość w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim czasookres pomiędzy złożeniem odwołania, a wydaniem drugoinstancyjnej decyzji. Wspomniany czasookres wyniósł ok. 8 miesięcy. Faktu tego nie zmienia to, że Strona była informowana o wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy. Otóż przez blisko 6 miesięcy organ odwoławczy nie przedsięwziął żadnych kroków, aby pozyskać dokumenty potrzebne dla rozpatrzenia odwołania. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na dzień orzekania przez Sąd w obrocie prawnym istniała decyzja organu z dnia 28 września 2023 r. nr WINB-WOA.7722.42.2023.AT, którą uwzględniono odwołanie Skarżącej. Uzasadnione było więc umorzenie postępowania w tej części. Na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o przyznaniu jej od organu sumy pieniężnej oraz nałożenia na organ grzywny. Podnieść należy, że żądanie to nie jest jednak dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Rozstrzygnięcie o wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej powinno być uwarunkowane celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest jej zwalczenie oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Jednocześnie zastrzec należy, że przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1558/20, Lex nr 3094928). Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie jednak Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżącej. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie. W uzasadnieniu tym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, Lex nr 3046125). Tymczasem z uzasadnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie wynika, aby taki uszczerbek został poniesiony przez Skarżącą. Odnosząc się do żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 podnieść należy, że organ informował za każdym razem Stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Z tego też powodu Sąd doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny byłoby nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt 1, 2 i 3 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.