II SAB/Gd 8/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w sprawie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Gdańska do rozpoznania sprawy dotyczącej wymierzenia skarżącej M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej przy ul. [...] [...] w G. w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. o przyznanie od Prezydenta Miasta Gdańska sumy pieniężnej, 4. wymierza Prezydentowi Miasta Gdańska grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych, 5. zasądza od Prezydenta Miasta Gdańska na rzecz skarżącej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 14 grudnia 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "GZDiZ"), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "Organ"), na podstawie art. 37d ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 17 ust. 4 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa Gdańska", wymierzył M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 42.904,19 zł za umieszczenie w dniach od 8 października 2020 r. do 14 grudnia 2020 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji) wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej przy ulicy [...] w G., o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 57,32 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania przedmiotowej tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska, bądź jej usunięcia. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium") decyzją z 2 marca 2022 r. utrzymało ją w mocy. Na powyższą decyzję Kolegium Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 358/22 oddalił ją. Od ww. wyroku Spółka wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 630/23 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19 NSA stwierdził nieważność Uchwały Krajobrazowej Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie jej wejścia w życie wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wyjaśniono, że ww. orzeczenie zostało podjęte po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem w sprawie P 20/19, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. NSA podniósł, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie, względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej Gdańska, nie jest dopuszczalne objęcie jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych. Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych. NSA wskazał, że w postępowaniu kasacyjnym, po stwierdzeniu nieważności Uchwały Krajobrazowej Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie jej wejścia w życie wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, pełnomocnik Skarżącej wskazał, że tablica reklamowa została zrealizowana legalnie. Kwestia ta nie została jednak dotychczas zweryfikowana, a ustalenia w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że Skarżąca zrealizowała tablicę reklamową przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej Gdańska zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania. W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została zrealizowana przez Spółkę nielegalnie, wówczas dopiero Organ miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zobowiązał Organ do rozstrzygnięcia kwestii, czy będąca przedmiotem postępowania tablica reklamowa została umieszczona na nieruchomości legalnie, a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, ukierunkowania dalszego postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z wyroku. Akta sprawy wraz z kopią wyroku NSA wpłynęły do Organu w dniu 23 maja 2025 r. Pismem z 14 lipca 2025 r. Dyrektor GZDiZ zawiadomił o ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Organ wezwał Spółkę od złożenia, w terminie 14 dni, potwierdzonych za zgodność z oryginałem: kopii decyzji o pozwoleniu na budowę lub kopii zgłoszenia budowy wraz z projektem budowlanym. W dniu 22 lipca 2025 r. pracownicy GZDiZ przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] przy ul. [...] w G. W dniu 24 lipca 2025 r. Spółka przesłała Organowi kopię decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z kopią projektu budowlanego. W dniu 20 listopada 2025 r. Organ wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury w zakresie oceny, czy tablica reklamowa i urządzenie reklamowe stanowiące przedmiot postępowania zostały umieszczone na podstawie ważnej zgody budowlanej wyrażonej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wskazując że opinię należy sporządzić i dostarczyć do 16 stycznia 2026 r. W uzasadnieniu wskazano m.in., że 10 września 2025 r. pracownik GZDiZ przeprowadził kwerendę akt archiwalnych znajdujących się w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Gdańsku dotyczących inwestycji realizowanej przy ul. [...] w G. oraz wykonał fotokopię tych akt. Organ wskazał, że analiza porównawcza zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji budowlanej (zarówno przekazanej przez Spółkę, jak i uzyskanej w wyniku kwerendy) nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy ww. tablica reklamowa i urządzenie reklamowe zostały wybudowane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, bowiem nośnik wybudowany przez Spółkę odbiegał od tego, co została zawarte w projekcie budowalnym. Zdaniem Organu ocena, czy różnice te są na tyle istotne aby uznać, że tablica reklamowa i urządzenie reklamowe stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały umieszczone bez zgody budowlanej, są poza jego kompetencjami. Pismem z 20 listopada 2025 r. Dyrektor GZDiZ zawiadomił, że postępowanie nie może być zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", ze względu na konieczność uzyskania opinii biegłego. Nowy termin wyznaczono do trzydziestu dni, liczonych od dnia wpływu do Organu opinii biegłego. Pismem z 22 grudnia 2025 r. Spółka złożyła do Kolegium ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Pismem z 30 grudnia 2025 r. Dyrektor GZDiZ poinformował Spółkę o przekazaniu ponaglenia wraz z aktami sprawy do Kolegium. W dniu 29 grudnia 2025 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora GZDiZ postępowania dotyczącego nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu posadowienia tablic i urządzeń reklamowych przy ul. [...] w G. Organowi zarzucono przewlekłe prowadzenia postępowania, w tym rażące naruszenie art. 35 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 w zw. z art. 12 k.p.a. W związku z tym wniesiono, aby Sąd: 1) stwierdził przewlekłość we wskazanym postępowaniu, 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązał Organ do bezzwłocznego załatwienia sprawy, 4) zasądził od Organu zwrot kosztów, według norm przepisanych, 5) nałożył na Organ grzywnę w pełnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", 6) przyznał Skarżącej od Organu sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że pismem z 20 listopada 2025 r. Dyrektor GZDiZ, działając w oparciu o treść art. 36 § 1 k.p.a., wskazał, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego przy ul. [...] w G. niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska nie może być zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. ze względu na konieczność uzyskania opinii biegłego z zakresu architektury. Jednocześnie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do 30 dni, liczonych od dnia wpływu do Organu opinii biegłego. Zdaniem Skarżącej w powyższym postanowieniu Organ potwierdził kluczowe do ustalenia przewlekłości kwestie. Przyznał bowiem, że już w toku tzw. pierwotnego postępowania, ale także po uchyleniu jego decyzji przez NSA, powtórnie na wezwanie Organu zawartego w piśmie z 14 lipca 2025 r. Spółka przedstawiła dokumentację budowlaną przedmiotowego nośnika reklamy. Organ wzywał zatem Spółkę do przedstawienia dokumentów, które znane były mu z urzędu. Ponadto we wskazanym postanowieniu Dyrektor GZDiZ przyznał jednocześnie, że w toku postępowania samodzielnie pozyskał fotokopię dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowej tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, znajdującej się w Archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Gdańsku. Zatem Organ miał, zarówno od Spółki, jak i w związku z własnymi czynnościami, wszelkie niezbędne dowody do zakończenia postępowania. W związku z tym brak było podstaw, aby nie załatwić sprawy w terminie przewidzianym w k.p.a. Zdaniem strony skarżącej Organ przyznał również, że analiza porównawcza zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji budowlanej z wybudowanym na jej podstawie nośnikiem reklamy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa tablica reklamowa i urządzenie reklamowe zostały wybudowane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Organ wskazał jednocześnie, że ocena, czy różnice te są na tyle istotne aby uznać, że tablica reklamowa i urządzenie reklamowe stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały umieszczone bez zgody budowalnej leży poza jego kompetencjami. Zwrócono uwagę, że gdyby Organ badał to, na co wskazuje powoływany przez niego art. 37d u.p.z.p., a zatem zbadał, czy dany obiekt został umieszczony wbrew Uchwale Krajobrazowej Gdańska, to bez trudu dostrzegłby, że Skarżąca dokonała zabudowy na długo przed podjęciem tej uchwały. Ustalenie tej kwestii nie wymagało zatem ani specjalnej wiedzy, ani tym bardziej analizy pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast Organ chce badać legalność posadowionych tablic i urządzeń, to powinien mieć na uwadze, że ewentualne wątpliwości, na które Organ wskazuje, powinny być oceniane na korzyść Skarżącej (art. 81a § 1 k.p.a.). Spółka nie zgodziła się także z Organem, że w celu rozstrzygnięcia wątpliwości w sprawie konieczne jest powołanie biegłego, posiadającego wiedzę specjalistyczną z zakresu architektury. Zdaniem Skarżącej badanie przesłanek do prowadzenia postępowania nie wchodzi do zakresu działań biegłego, organ powołuje bowiem biegłego jako specjalistę z danej dziedziny, w której sam nie posiada wiedzy. Nie może być to jednak zakres wiedzy w zakresie stosowania przez organ prawa. Tymczasem ocena legalności danego zamierzenia budowlanego jest właśnie oceną co do prawa. W ocenie Spółki Organ posiada dostateczne wiadomości, aby samodzielnie rozstrzygnąć sprawę i powoływanie biegłego nie jest czynnością niezbędną. W szczególności Organ wie, z jakimi urządzeniami mamy do czynienia, wie, jakie pozwolenie zostało wydane oraz wie, jaka jest treść przepisu prawa, który ma zastosować. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że od chwili wszczęcia postępowania (tj. od 17 lipca 2025 r.) przeprowadził szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim do ustalenia, czy przedmiotowy nośnik reklamowy został umieszczony w oparciu o tzw. ważną zgodę budowlaną. Prezydent wskazał, że ponowne wezwanie stron do przedstawienia dokumentacji budowlanej było uzasadnione samą treścią wyroku NSA; organ miał bowiem ustalić, czy nośnik reklamowy został wybudowany w oparciu o ważną zgodę budowlaną i w zależności od tych ustaleń przeprowadzić dalsze postępowanie. Prezydent wskazał, że przekazana w pierwotnym postępowaniu dokumentacja budowlana była fragmentaryczna - Spółka przekazała jedynie kopię (niepotwierdzone za zgodność z oryginałem) decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z 26 kwietnia 2013 r. i kopię decyzji zamiennej z 6 września 2013 r. wraz z planem zagospodarowania terenu. Organ podniósł, że na podstawie tej dokumentacji nie był w stanie dokonać oceny wybudowanego nośnika z pozwoleniem na budowę. W ocenie Prezydenta zgromadzony na tym etapie materiał dowodowy nie pozwalał ustalić istotnej w sprawie okoliczności, tj. czy nośnik reklamy został wybudowany w oparciu o zgodę budowlaną. W związku z tym wezwał strony do przedstawienia stosownej dokumentacji oraz dokonał jej weryfikacji poprzez przeprowadzenie kwerendy akt w Archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Gdańsku. Zdaniem Organu zgromadzona w sprawie dokumentacja budowlana nie pozwalała na rozstrzygnięcie, czy nośnik został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, bowiem wybudowany przez Spółkę nośnik odbiegał od tego, co zostało przewidziane w projekcie budowlanym. Ocena, czy różnice te są na tyle istotne aby uznać, że tablica reklamowa i urządzenie reklamowe stanowiące przedmiot postępowania zostały umieszczone bez zgody budowalnej leżała poza kompetencjami Organu. W celu rozstrzygnięcia wątpliwości w sprawie konieczne było powołanie biegłego, posiadającego wiedzę specjalistyczną z zakresu architektury. Zdaniem Prezydenta uzyskanie opinii biegłego było niezbędne w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania, a w konsekwencji naliczenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 37d u.p.z.p. Organ podał, że opinia biegłego wpłynęła do niego w dniu 12 stycznia 2026 r. Z jej treści wynika, że ustalenie, czy doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę pylonu jest związane z dostępem do dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, informacje na temat przebiegu budowy i oddania obiektu do użytku mogą być uzyskane od powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (dalej: "PINB") lub od właściciela obiektu, kwestie zmian decyzji o pozwoleniu na budowę i wszelkich odstępstw od niej dokonanych w trakcie realizacji kończy jednak ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Biegła wyjaśniła, że rozbieżności między treścią pozwolenia na budowę a stanem faktycznym pylonu powinny być udokumentowane rysunkami zamiennymi lub powykonawczymi z wymiarami i kwalifikacją projektanta w zakresie istotnego lub nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podkreślono, że to właściciel obiektu powinien przedstawić dokumenty na to, iż pylon jest użytkowany po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy - może być to ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji, w której pylon jest wymieniony lub potwierdzenie złożenia skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy samego pylonu. Mając to na uwadze Prezydent wskazał, że kolejnym etapem postępowania będzie wezwanie właściciela obiektu (stron) oraz PINB do przedstawienia ww. dokumentacji, a po uzyskaniu właściwych dokumentów zostanie ukierunkowane dalsze postępowanie. Odnosząc się końcowo do zarzutu Spółki o braku zwrotu środków z tytułu nałożenia w drodze pierwszej decyzji kary Organ wskazał, że w związku z upływem trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 77 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.) Dyrektor GZDiZ dokonał zwrotu środków z tytułu zapłaconej kary w dniu 27 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zwalcza przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, postępowania w sprawie wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej przy ul. [...] w G. niezgodnie z uchwałą nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z 22 grudnia 2025 r. Spółka wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Tym samym Skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (zob. wyroki WSA w Białymstoku z 25 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 27/12 i z 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 53/12 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 54/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia oraz bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Aby stwierdzić, że organ administracji prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, że w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej miał on możliwość załatwić sprawę sprawniej i szybciej, nie narażając stron tego postępowania na nieuzasadnione mnożenie czynności procesowych i przedłużanie postępowania ponad terminy załatwiania spraw określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu, w oparciu o kryteria przedstawione wyżej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, a nie przewlekłością postępowania. Oceniając tok czynności kontrolowanego Organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał bowiem, że pozostaje on bezczynny. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 23 maja 2025 r. do Organu wpłynęły akta sprawy wraz z kopią wyroku NSA z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 630/23. Pismem z 14 lipca 2025 r. (a więc po prawie dwóch miesiącach) Dyrektor GZDiZ zawiadomił o ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Jednocześnie Organ wezwał Spółkę od złożenia, w terminie 14 dni, potwierdzonych za zgodność z oryginałem: kopii decyzji o pozwoleniu na budowę lub kopii zgłoszenia budowy wraz z projektem budowlanym. Po otrzymaniu od Skarżącej żądanej dokumentacji (co miało miejsce 24 lipca 2025 r.) Organ w dniu 20 listopada 2025 r. (a więc po prawie czterech miesiącach) wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury w zakresie oceny, czy tablica reklamowa i urządzenie reklamowe stanowiące przedmiot postępowania zostały umieszczone na podstawie ważnej zgody budowlanej. Opinia biegłego wpłynęła do Organu w dniu 12 stycznia 2026 r., przy czym - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - z uwagi na stwierdzone przez biegłą rozbieżności pomiędzy projektem a stanem istniejącym, kolejnym etapem postępowania będzie wezwanie właściciela obiektu (stron) oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku do przedstawienia ww. dokumentacji, a po uzyskaniu właściwych dokumentów zostanie ukierunkowane dalsze postępowanie. Wobec przedstawionej powyżej chronologii działań Organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Organ nie załatwił sprawy w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu bezczynność Organu nie budzi wątpliwości, przy czym istniała ona również w dniu rozstrzygania sprawy przez Sąd (do dnia wydania wyroku Organ nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy). Należy powtórzyć, że dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu administracji. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa. W konsekwencji należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu Organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy będzie adekwatny do jej okoliczności. Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 112/20). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W powyższym zakresie należy zauważyć, że dopiero po prawie dwóch miesiącach od przekazania akt Organ podjął pierwszą czynność w sprawie, jaką było sporządzenia pisma z 14 lipca 2025 r. zawiadamiającego o ponownym prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie oraz wzywającego Spółkę od złożenia dokumentów. Również po otrzymaniu od Skarżącej żądanych dokumentów (24 lipca 2025 r.), kolejna, odzwierciedlona w aktach sprawy czynność Organu to wydanie w dniu 20 listopada 2025 r. postanowienia o powołaniu biegłego, przy czym zasadność powołania biegłego w niniejszej sprawie budzi wątpliwości Sądu, biorąc choćby pod uwagę wnioski płynące ze sporządzonej opinii ("Rozbieżności stanu istniejącego i projektu są widoczne. Może być teoretycznie sytuacja, że obiekt miał pozwolenie na budowę, lecz z uwagi na szereg wad technicznych lub prawnych nie został dopuszczony do użytkowania. Najpierw trzeba jednak odnaleźć wszystkie decyzje i zawiadomienia w sprawie zakończenia budowy" - s. 5 opinii z 7 stycznia 2026 r.) i wskazany przez Organ kierunek dalszego postępowania (wystąpienie do PINB o nadesłanie dokumentacji). Zdaniem Sądu czynności w niniejszej sprawie od samego początku były podejmowane w sposób nieefektywny, przy czym były one przerywane długotrwałymi i pozbawionymi uzasadnienia okresami braku aktywności Organu (pomiędzy 23 maja 2025 r. a 14 lipca 2025 r. oraz pomiędzy 24 lipca 2025 r. a 20 listopada 2025 r.). Taki sposób procedowania narusza postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości Organu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 wyroku. Powyższa ocena skutkowała wymierzeniem Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W judykaturze wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 39/19). Okoliczności niniejszej sprawy, w tym długotrwałość okresu bezczynności oraz brak podejmowania czynności procesowych we wskazanych wyżej okresach potwierdzały potrzebę dyscyplinowania Organu w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości. W konsekwencji Sąd uznał, że grzywna w wysokości 3.000 zł uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania Organu oraz spełni swoją funkcję represyjno-dyscyplinującą, skutecznie oddziałując na Organ. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 4 wyroku. W odniesieniu do wniosku Skarżącej o zasądzenie od Organu sumy pieniężnej należy zauważyć, że jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16). W judykaturze wskazuje się, że suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność. Decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że cel skargi na bezczynność zostanie osiągnięty poprzez zobowiązanie Organu do rozpoznania sprawy w terminie miesiąca, stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Organowi grzywny w wysokości 3.000 zł. Zdaniem Sądu środki te są wystarczające do zdyscyplinowania Organu i doprowadzenia do zakończenia postępowania. Ponadto, jak wskazał Organ w odpowiedzi na skargę, w związku z upływem trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 77 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.), w dniu 27 sierpnia 2025 r. dokonano Spółce zwrotu środków z tytułu zapłaconej kary pieniężnej. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118), zasądzając od Organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Końcowo należy wskazać, że 24 kwietnia 2026 r., a więc dwa dni po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie, Organ przesłał do tutejszego Sądu decyzję Dyrektora GZDiZ, działającego z upoważnienia Prezydenta, z 9 marca 2026 r. wymierzającą Skarżącej karę pieniężną w wysokości 1.356.329,08 zł: 1) za umieszczenie od 22 października 2020 r. do 14 grudnia 2021 r. dwustronnej tablicy reklamowej o treści [...] przy ulicy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 12,82 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska, 2) za umieszczenie od 22 października 2020 r. do 9 marca 2026 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji) tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego (logo [...]) przy ulicy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 44,50 m2, niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz nakładającą na Spółkę obowiązek dostosowania tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego wskazanych w punkcie drugim decyzji do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska, bądź jej usunięcia. Pomimo, że ww. decyzja została wydana 9 marca 2026 r. i odebrana przez Spółkę w tym samym dniu, ani Organ ani Skarżąca nie poinformowali Sądu o tej okoliczności (pomimo, że pełnomocnik Spółki złożył w dniu 2 kwietnia 2026 r. wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie).[pic]