II SAB/Gd 66/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

W dniu [...] 2021 r. B. J. (dalej jako "Skarżąca") skierowała do Wojewody (dalej jako "organ") wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotacji z funduszy krajowych i UE, prosząc o udzielenie informacji na temat wysokości dotacji na rozwój infrastruktury udzielonych od 2005 r. z funduszy krajowych i UE: Gminie K., miastu S. i powiatowi (Starostwu S.), w tym A. w S., w tym informacji na temat wartości kontraktów na budowy dróg udzielonych firmom z bazy w K. gmina K.: B., C., D. oraz E. i F., a także informacji na temat wartości kontraktów udzielonych spółce E. z bazy w K. – na budowę Orlików. Pismem z dnia [...] 2021 r. Wojewoda wezwał Skarżącą do wskazania istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej. Dnia [...] 2021 r. Skarżąca udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wojewoda odmówił Skarżącej udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła skargę na nieudzielenie informacji publicznej oraz na bezczynność Wojewody wobec jej wezwań do zwrotu jej aktów notarialnych (spadkowych) i przekazania testamentu do Sądu w S.. Powyższa skarga wpłynęła do organu w dniu [...] 2021 r. (k. 16 i 20 akt sądowych). W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że w związku z decyzją Wojewody z dnia [...] 2021 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej na temat wydatkowania funduszy publicznych krajowych i UE, zgodnie z wnioskiem w tej sprawie, wnosi o jej uchylenie oraz o zobowiązanie Wojewody do udzielenia informacji. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że zaskarża bezprawne zachowanie Wojewody, polegające na bezprawnym wejściu w posiadanie jej aktów notarialnych spadkowych i testamentu zmarłego współwłaściciela jej nieruchomości w S., oraz że wnosi skargę na bezczynność Wojewody wobec jej wezwań do zwrotu ww. aktów notarialnych. Skarżąca wniosła przy tym o nakazanie Wojewodzie zwrotu rzeczonych aktów notarialnych oraz zobowiązanie go do złożenia w Sądzie w S., do księgi wieczystej, ww. testamentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że zarzut bezczynności uznać należy za bezpodstawny i nieznajdujący podstaw w zgromadzonym materialne dowodowym, ponieważ Wojewoda po zakończeniu postępowania zainicjowanego na wniosek Skarżącej udzielił w terminie odpowiedzi poprzez wydanie decyzji z dnia [...] 2021 r. Organ wskazał także, że kwestia zwrotów aktów notarialnych nie była treścią wniesionego przez Skarżącą żądania i prowadzonego postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W wykonaniu zarządzenia Sędziego WSA z dnia [...] 2021 r. Skarżąca została wezwana do sprecyzowana żądania skargi, poprzez wskazanie, czy w piśmie z dnia [...] 2021 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie udostępnienia informacji publicznej, czy też wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w terminie siedmiu dni, pod rygorem uznania, że skarga dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżąca wskazała, że skarga na bezczynność Wojewody dotyczy następującego zakresu bezczynności organu, tj.: wobec wezwań do zwrotu aktów notarialnych, wobec wezwań do złożenia w Sądzie testamentu mającego związek z własnością Skarżącej oraz wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej w sprawie udzielenia konkretnych dotacji i kontraktów, z Funduszy krajowych i UE, oraz kontraktów bez przetargu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, w myśl § 2 sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.") lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W niniejszej sprawie Skarżąca zwalcza bezczynność Wojewody w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] 2021 r. Do rozpoznania wskazanego wniosku zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien ją udostępnić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej polega więc na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela wskazanej wyżej odpowiedzi. Bezczynność ma miejsce również wtedy, gdy organ błędnie uznaje, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] 2021 r. Pismem z dnia [...] 2021 r. Wojewoda poinformował ją, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym Wojewoda wezwał Skarżącą do wskazania szczególnie ważnego interesu publicznego. Skarżąca udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo, jednakże w ocenie Wojewody Skarżąca nie wykazała ważnego interesu publicznego, niezbędnego do udostępnienia żądanych informacji, w związku z czym w dniu [...] 2021 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym należy zauważyć, że przed dniem wniesienia przez Skarżącą skargi na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. przed dniem [...] 2021 r., organ ustosunkował się już do wniosku o udzielenie informacji publicznej – wydając w dniu [...] 2021 r. decyzję o odmowie jej udostępnienia, czym zakończył prowadzone w tej sprawie postępowanie. Natomiast kwestia zwrotu aktów notarialnych oraz złożenia w Sądzie w S. testamentu nie była podnoszona w złożonym przez Skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie stanowiła przedmiotu prowadzonego postępowania. Analizując chronologię czynności związanych z procedowaniem wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, że dnia 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności). Z uzasadnienia tej uchwały wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny, nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 p.p.s.a., przypis sądu), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc powyższe stanowisko, w pełni aprobowane, do okoliczności niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga została złożona po wydaniu przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a więc po ustaniu ewentualnej bezczynności na skutek załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie, to skarga taka nie była dopuszczalna. Zakończenie przez organ prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ta zaś okoliczność uzasadnia jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie wpisu orzeczono w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.