II SAB/Gd 42/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do wydania decyzji, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej H. N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga H. N. reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika (dalej też jako skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy W. decyzją z dnia 5 września 2022 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Od powyższej decyzji skarżąca w piśmie z dnia 22 września 2022 r. wniosła odwołanie, które zostało przekazane przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdyńsku wraz z aktami administracyjnymi przy piśmie z dnia 3 października 2023 r. i wpłynęło do Kolegium w dniu 7 października 2022 r. Następnie, pismem z dnia 7 lutego 2023 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 10 lutego 2023 r., skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W dniu 7 marca 2023 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Kolegium, domagając się: wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji w sprawie; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga ta wpłynęła do Kolegium w dniu 10 marca 2023 r. a do Sądu wpłynęła w dniu 27 marca 2023 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi wskazując, że decyzją z dnia 20 marca 2023 r., nr SKO Gd/5129/22, rozpoznało odwołanie skarżącej i uznało, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena związku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prawidłowa i dlatego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zatem Kolegium nie pozostaje w zwłoce w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności (zgodności z prawem). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 5 września 2022 r., odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała środki zaskarżenia, stosownie do wynikającego z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wymogu, jako że w dniu 7 lutego 2023 r. złożyła w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) dalej "k.p.a.", ponaglenie na bezczynność organu. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, Sąd miał na uwadze, że bezczynność organu to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018). Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Powyższe przepisy stanowią zasadniczy wyraz dążenia ustawodawcy do ochrony praw jednostki oczekującej od organu administracji publicznej konkretyzacji swoich praw lub obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego. Każda bezczynność czy przewlekłość właściwego organu administracji w sprawie dotyczącej jednostki uniemożliwia konkretyzację tych praw lub obowiązków, godząc tym samym w usprawiedliwioną normatywnie ekspektatywę obywatela szybkiego działania organów administracji w jego sprawie. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Materiał dowodowy tworzą bowiem dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty notoryjne (powszechne lub urzędowe), które stosownie do art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają dowodu, oraz dane z ewidencji, rejestrów i z innych materiałów gromadzonych z urzędu przez organ administracji publicznej. Obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw nie dotyczy wobec tego wyłącznie spraw prostych i rutynowych, lecz rozciąga się na takie sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednak nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracji publicznej w drodze czynności pozaprocesowych – materialno-technicznych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022) Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Powyższe obowiązki organu zabezpieczają uprawnienia procesowe stron postępowania umożliwiając im zwalczanie prawnymi środkami sytuacji uchylania się administracji od terminowego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej (o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku). Cały tok postępowania zainicjowanego odwołaniem strony potwierdza, że organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wpłynęło do Kolegium w dniu 7 października 2022 r., a zatem - stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. - organ powinien był załatwić sprawę zainicjowaną tym odwołaniem w ciągu miesiąca, tj. do dnia 7 listopada 2022 r. Tymczasem, po zrejestrowaniu sprawy z odwołania skarżącej, po jego wpływie do Kolegium, pod numerem SKO GD/5129/22, nie zostały podjęte żadne czynności procesowe, w tym czynności wyjaśniające, które uzasadniałyby niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu odwołania. Dopiero po ponad sześciu miesiącach od otrzymania odwołania, w dniu 20 marca 2023 r. Kolegium wydało decyzję w sprawie. Z akt administracyjnych organu odwoławczego wynika, że ani po wpływie odwołania, ani też po wpływie ponaglenia, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Wskazuje to, że rozpoznanie odwołania skarżącej nie wymagało w rzeczywistości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a Kolegium orzekało wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym dotychczas w sprawie, dokonując wyłącznie jego ponownej oceny. Stwierdzić zatem należy, że załatwienie niniejszej sprawy mogło i powinno było nastąpić w ustawowym terminie jednego miesiąca przewidzianym dla postępowania odwoławczego. Podkreślić przy tym należy, że organ nie zastosował art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Wielomiesięczne przekroczenie terminu rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy świadczy o rażącym naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. Organ zobowiązany był podjąć je niezwłocznie po wpływie odwołania strony. Ponadto organ powinien dokonać wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia sprawy, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., czego również nie uczynił. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a ponadto z przekazanych akt sprawy nie wynika, by do zaistniałej sytuacji przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Dodatkowo wskazać należy, że za rozpoznaniem sprawy z zachowaniem przewidzianego przepisami prawa terminu przemawiał charakter tej sprawy, dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc środków utrzymania dla osoby opiekującej się osobą bliską, wymagająca opieki z uwagi na niepełnosprawność w stopniu znacznym. Nierozpoznanie sprawy w terminie, skutkuje dla osoby, która nie podejmuje zatrudnienia, wskazując na sprawowanie opieki, przedłużaniem się okresu, w którym osoba ta nie uzyskuje środków na utrzymanie. Jednocześnie należy zauważyć, decyzją z 20 marca 2023 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącej w dniu 27 marca 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie, wydając decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Wobec tego Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Kolegium do wydania decyzji (pkt 3 wyroku). W ocenie Sądu nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania sądowego w całości, a tym bardziej do oddalenia skargi, o co wnioskowało SKO. Fakt, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, nie może bowiem uzasadniać sam w sobie oddalenia skargi ani umorzenia postępowania w całości (zob. wyr. NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16). W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega bowiem nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości lub oddalenie skargi jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiwsa z 2009 r., z. 4, poz. 63). O kosztach postępowania Sąd orzekł o na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).