II SAB/Gd 28/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Ś. na bezczynność Dyrektora A w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

W dniu 18 lutego 2021 r. M. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 29 stycznia 2021 r. skierowanym pocztą elektroniczną skarżący wniósł do Dyrektora A. o udzielenie informacji publicznej w postaci protokołów posiedzeń Rady Pedagogicznej wraz z załącznikami w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 7 lutego 2019 r. włącznie; protokołów posiedzeń Rady Pedagogicznej wraz z załącznikami w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. włącznie; miesięcznego wynagrodzenia brutto Dyrektora w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. włącznie, za każdy miesiąc wraz z wyszczególnionymi dodatkami i/lub premiami, faktur za zakupy środków ochrony osobistej w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. włącznie. Skarżący wskazał, że powyższe informacje chce otrzymać w formie cyfrowej na adres email. W odpowiedzi na wniosek pismem z 15 lutego 2021 r. udostępniono wnioskodawcy wnioskowane dokumenty za wyjątkiem protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej w dniu 22 stycznia 2019 r.- w tym zakresie organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W skardze datowanej na dzień 15 lutego 2021 r. (wpływ do Sądu 18 lutego 2021 r.) M. Ś. wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji został skierowany do organu w dniu 29 stycznia 2021 r. i zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., powinien on zostać załatwiony w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor A. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że informacja została udostępniona skarżącemu w mailu wysłanym w dniu 15 lutego 2021 r. na adres wskazany w skardze. Nie nastąpiło zatem przekroczenie terminu do udzielenia informacji. Także elektronicznie została skarżącemu dostarczona decyzja o odmowie udostępnienia informacji w postaci protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej w dniu 22 stycznia 2019 r. ze względu na ochronę danych wychowanki. Dodał organ, że część wnioskowanych dokumentów została udostępniona w formie umieszczenia linków do systemu przechowywania plików. Formę tę zastosowano ze względu na dużą objętość zeskanowanych plików, a ponadto zapewnia ona natychmiastowy dostęp do treści dokumentów. Z uwagi na wniesienie skargi na bezczynność i zakwestionowanie przez skarżącego sposobu udostępnienia dokumentów w dniu 22 lutego 2021 r. zostały mu one ponownie przesłane na adres mailowy w formie plików cyfrowych w formacie pdf w 25 e-mailach. W odpowiedzi na skierowane do skarżącego zapytanie czy w związku z wydaniem przez Dyrektora A. decyzji z 12 lutego 2021 r. cofa wniesioną skargę na bezczynność wskazał on, że przedmiotowa decyzja winna zostać przekazana wnioskującemu w formie papierowej lub poprzez system EPUAP. Brak skutecznego doręczenia decyzji uniemożliwia skarżącemu wniesienie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, w myśl § 2 sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Dyrektora A. w udostępnieniu informacji publicznej określonej w jego wniosku z 29 stycznia 2021 r. Do rozpoznania wskazanego wniosku zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien ją udostępnić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej polega więc na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela wskazanej wyżej odpowiedzi. Bezczynność ma miejsce również wtedy, gdy organ błędnie uznaje, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 29 stycznia 2021 r. został skierowany, za pośrednictwem poczty elektronicznej i wpłynął do Dyrektora 29 stycznia 2021 r. I tutaj wskazać organowi, że o dacie wpływu wniosku decyduje data jego wysłania na skrzynkę elektroniczną podmiotu, a nie data zapoznania się z nim przez organ. Słusznie skarżący twierdzi, że zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 u.i.d.p. termin udostępnienia wnioskowanej informacji to dzień 14 lutego 2021 r. Nie ma ta okoliczność jednak znaczenia w sprawie, gdyż Dyrektor pismem z 15 lutego 2021 r., przesłanym drogą elektroniczną, udostępnił skarżącemu żądane informacje oraz wydał w dniu 12 lutego 2021 r. decyzję o odmowie udostepnienia jednego protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej z dnia 22 stycznia 2019 r. Wnioskodawca otrzymał odpowiedź w dniu 15 lutego 2021 r. W związku z tym, w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. w dniu 18 lutego 2021 r., skarżący dysponował już wnioskowanymi informacjami, a także informacją o decyzji odmawiającej udostępnienia jednego z protokołów. Analizując chronologię czynności związanych z procedowaniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności). Z uzasadnienia tej uchwały wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Wprawdzie pogląd ten dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, lecz w ocenie sądu, zawarte w niej rozważania, mają znaczenie również dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, także załatwieniem żądania wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej. Tak jak sprawa z zakresu informacji publicznej może zakończyć się decyzją administracyjną, na co wprost wskazuje art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tak również może zakończyć się poprzez czynność materialno-techniczną udostępnienia żądanej informacji. Ponadto, NSA podkreślił we wskazanej uchwale, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 p.p.s.a., przypis sądu), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc powyższe stanowisko, w pełni aprobowane, do okoliczności niniejszej sprawy sąd wojewódzki uznał, że skoro skarga została złożona za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego już po otrzymaniu przez skarżącego żądanych informacji publicznych, a więc po ustaniu bezczynności na skutek załatwienia sprawy w dwu z przewidzianych przez prawo form, to skarga taka nie była dopuszczalna. Udostępnienie wnioskodawcy przez właściwy podmiot informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz wydanie decyzji negatywnej co do części wniosku, czego skarżący nie kwestionuje, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ta zaś okoliczność uzasadnia jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustanie tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Przy tym podkreślić należy, że kwestia prawidłowości doręczenia decyzji odmownej nie może mieć w sprawie znaczenia i będzie podlegać ocenie w sytuacji skierowania na nią skargi do sądu. Okoliczność ta nie mogła wpłynąć na zmianę oceny skutków odpowiedzi organu z 15 lutego 2021 r. i wydanej decyzji z 12 lutego 2021 r. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.