II SAB/Gd 153/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. w D. na bezczynność Wójta Gminy Luzino w sprawie składowania odpadów postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu S. w D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 3 lipca 2023 r. Stowarzyszenie [..] (dalej: "Stowarzyszenie", "Skarżący") zgłosiło Wójtowi Gminy Luzino (dalej: "Wójt", "Organ") składowanie na działce nr [...] w D., gmina Luzino, przez jej właściciela, tj. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z (dalej: "P."), odpadów i materiałów niebezpiecznych, wbrew wymogom ochrony środowiska, zagrażających bezpieczeństwu życia i zdrowia - bez spełnienia wymogów z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) - dalej: "ustawa o odpadach". Stowarzyszenie wniosło o podjęcie natychmiastowych, stosownych działań zmierzających w trybie pilnym do zlikwidowania przedmiotowego składowiska odpadów i materiałów niebezpiecznych. Pismem z 10 lipca 2023 r. Wójt zawiadomił P. o przeprowadzeniu wizji lokalnej na terenie działki nr [...] w D. w dniu 24 lipca 2023 r. (pismo to zostało przesłane do wiadomości Stowarzyszenia). W dniu 24 lipca 2023 r. pracownicy Urzędu Gminy Luzino, w obecności wiceprezesa Stowarzyszenia – J. [..] (dalej: "J.[..]"), tj. dzierżawcy działki nr [...], przeprowadzili wizję lokalną, podczas której ustalono m.in., że na działce tej znajduje się około 2.050 opon wykorzystywanych na potrzeby mieszczącej się tam strzelnicy, nie ujawniono natomiast 200 litrowych beczek po olejach, na które wskazywano w zgłoszeniu z 3 lipca 2023 r. Pismem z 27 lipca 203 r. Wójt wezwał J.[..] do przedstawienia zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 16 01 03. W odpowiedzi J.[..] poinformowało, że przedmioty znajdujące się na działce nr [..] w D. nie stanowią odpadów w rozumieniu właściwych przepisów prawa. Wskazano, że znajdujące się na tej działce opony oraz inne ruchomości zostały zagospodarowane - uporządkowane i są wykorzystywane do planowanego zagospodarowania terenu. Pismem z 22 sierpnia 2023 r. Wójt przekazał Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "PWIOŚ") dokumenty, które zgromadził prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie odpadów na działce nr [..]. Zdaniem Wójta J.[..] nie prowadzi na terenie tej działki składowania ani magazynowania odpadów w postaci zużytych opon (kod odpadu 16 01 03), lecz wykorzystuje opony w obiekcie prowadzonej strzelnicy. W ocenie Organu wykorzystywanie zużytych opon na strzelnicy bez wymaganego zezwolenia stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. W związku z tym Wójt wskazał, że nie znalazł przesłanek do podjęcia czynności na podstawie art. 26 tej ustawy. Pismem z 24 sierpnia 2023 r. Wójt poinformował Stowarzyszenie, że wszystkie dokumenty i informacje zgromadzone dotychczas podczas czynności wyjaśniających przekazał PWIOŚ w celu wykorzystania ich przez ten organ w ramach swoich kompetencji. Pismem z 23 sierpnia 2023 r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpiło do Wójta o dopuszczenie do wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie składowania odpadów niebezpiecznych na terenie działki nr [..] w D. W odpowiedzi (pismo z 12 września 2023 r.) Wójt poinformował, że ww. wniosek pozostaje bez rozpoznania, ponieważ nie prowadzi postępowania administracyjnego we wskazanym we wniosku zakresie, tj. składowania odpadów niebezpiecznych na terenie działki nr [..] w D. Pismem z 30 października 2023 r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a., wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") ponaglenie na bezczynność Wójta w sprawie rozpoznania wniosku z 3 lipca 2023 r. dotyczącego składowania na działce nr [..] w D. odpadów i materiałów niebezpiecznych, wbrew wymogom ochrony środowiska. Pismem z 6 listopada 2023 r. PWIOŚ poinformował Wójta, że jego inspektorzy przeprowadzili kontrolę interwencyjną dotyczącą działalności prowadzonej przez J.[..] na działce nr [..] w D. W trakcie oględzin nie stwierdzono obecności odpadów w postaci beczek po olejach, stwierdzono natomiast, że na działce tej znajdowały się zużyte opony ustawione w dwóch miejscach (w jednym z nich opony ułożono na wbite w ziemię pale i przestrzeń pomiędzy palami a oponami zasypano ziemią, która porosła roślinnością, w drugim miejscu opony ułożone w ten sam sposób tworzą ściany labiryntu na powierzchni około 15 m długości i 10 m szerokości). Zdaniem PWIOŚ zastosowanie w ten sposób odpadów w postaci zużytych opon stanowi odzysk (przetwarzanie) odpadów w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach. PWIOŚ podał, że w toku kontroli ustalono, iż do odzysku odpadów w postaci zużytych opono doszło w 2018 r. i stan ich od tamtego czasu się nie zmienił. Wskazano, że w zakresie przetwarzania J.[..] nie uzyskało stosownego zezwolenia, czym naruszono art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. W związku z tym protokół kontroli przekazano Marszałkowi Województwa Pomorskiego w celu wykorzystania zgodnie z kompetencjami. W dniu 2 listopada 2023 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta "w przedmiocie wniosku/zgłoszenia z 3 lipca 2023 r." wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności oraz wymierzenie Organowi grzywny z tytułu bezczynności. W uzasadnieniu wskazano, że 3 lipca 2023 r. został złożony wniosek/zawiadomienie w sprawie składowania na działce [..] przez P. odpadów i materiałów niebezpiecznych, wbrew wymogom ochrony środowiska, które powinno zakończyć się rozstrzygnięciem w postaci wydania postanowienia lub decyzji, o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie jako złożonej bez wyczerpania środków odwoławczych, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że 30 października 2023 r. Stowarzyszenie wniosło ponaglenie na niezałatwienie sprawy zainicjowanej zgłoszeniem z 3 lipca 2023 r., którego kserokopia wraz z kserokopią dokumentacji sprawy została przesłana do Kolegium w dniu 6 listopada 2023 r. Zdaniem Organu z uwagi na to, że na dzień przesłania odpowiedzi na skargę sprawa ponaglenia nie została jeszcze rozpatrzona przez Kolegium, skarga Stowarzyszenia powinna zostać odrzucona wobec niewyczerpania środków zaskarżenia. W przypadku, gdyby Sąd nie odrzucił skargi Wójt podniósł, że jest ona niezasadna i powinna zostać oddalona w całości. Organ opisał następnie czynności, jakie przeprowadził po otrzymaniu zgłoszenia Stowarzyszenia z 3 lipca 2023 r. wskazując, że podczas działań mających na celu ustalenie właściwego zakwalifikowania prawnego działań na strzelnicy wskazanych w zgłoszeniu ustalono, iż działania posiadacza strzelnicy nie polegają tylko na składowaniu opon w miejscu do tego nie przeznaczonym, a tym samym nie podlegają pod dyspozycję art. 26 ustawy o odpadach, lecz stanowią - wobec faktu ich używania na potrzeby strzelnicy - jedną z form przetwarzania określoną w tej ustawie. Organ stwierdził, że wobec takiego wykorzystywania opon działalność ta podlega pod dyspozycję art. 41 ustawy o odpadach, a to oznacza, że nie można jej prowadzić bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 41 ustawy o odpadach Wójt, pismem z 22 sierpnia 2023 r., przekazał dokumenty zebrane w tej sprawie PWIOŚ do wykorzystania według właściwości. Jednocześnie Wójt poinformował Stowarzyszenie, pismem z 24 sierpnia 2023 r., o poczynionych ustaleniach w zgłaszanej sprawie i przekazaniu sprawy zgłoszenia do właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przepisów art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. A zatem organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie [..] zwalcza bezczynność Wójta Gminy Luzino w rozpoznaniu wniosku z 5 lipca 2023 r. o podjęcie natychmiastowych, stosownych działań zmierzających w trybie pilnym do zlikwidowania składowiska odpadów i materiałów niebezpiecznych na działce nr [..] w D. Jak wynika z przesłanych Sądowi akt sprawy, po wpłynięciu do Organu ww. wniosku w dniu 24 lipca 2023 r. pracownicy Urzędu Gminy Luzino, w obecności wiceprezesa Stowarzyszenia – J. [..], tj. dzierżawcy działki nr [..], przeprowadzili wizję lokalną, podczas której ustalono m.in., że na działce tej znajduje się około 2.050 opon wykorzystywanych na potrzeby mieszczącej się tam strzelnicy, nie ujawniono natomiast 200 litrowych beczek po olejach, na które wskazywano w zgłoszeniu z 3 lipca 2023 r. Po otrzymaniu wyjaśnień J.[..] (zgodnie z którymi znajdujące się na działce nr [..] opony oraz inne ruchomości zostały zagospodarowane - uporządkowane i są wykorzystywane do planowanego zagospodarowania terenu) Wójt, pismem z 22 sierpnia 2023 r., przekazał Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Gdańsku dokumenty, które zgromadził prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie odpadów na ww. działce. W piśmie tym Wójt wyraził pogląd, że J.[..] nie prowadzi na terenie działki nr [..] składowania ani magazynowania odpadów w postaci zużytych opon (kod odpadu 16 01 03), lecz wykorzystuje opony w obiekcie prowadzonej strzelnicy. W ocenie Organu wykorzystywanie zużytych opon na strzelnicy bez wymaganego zezwolenia stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), gdyż prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W związku z tym Wójt nie znalazł przesłanek do podjęcia czynności na podstawie art. 26 ww. ustawy. Z kolei z pisma PWIOŚ z 6 listopada 2023 r. wynika m.in., że jego inspektorzy przeprowadzili kontrolę interwencyjną dotyczącą działalności prowadzonej przez J.[..] na działce nr [..] w D. W trakcie oględzin nie stwierdzono obecności odpadów w postaci beczek po olejach, stwierdzono natomiast, że na działce tej znajdowały się zużyte opony ustawione w dwóch miejscach (w jednym z nich opony ułożono na wbite w ziemię pale i przestrzeń pomiędzy palami a oponami zasypano ziemią, która porosła roślinnością, w drugim miejscu opony ułożone w ten sam sposób tworzą ściany labiryntu na powierzchni około 15 m długości i 10 m szerokości). Zdaniem PWIOŚ zastosowanie w ten sposób odpadów w postaci zużytych opon stanowi odzysk (przetwarzanie) odpadów w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach. PWIOŚ podał, że w toku kontroli ustalono, iż do odzysku odpadów w postaci zużytych opono doszło w 2018 r. i stan ich od tamtego czasu się nie zmienił. Wskazano, że w zakresie przetwarzania J.[..] nie uzyskało stosownego zezwolenia, czym naruszono art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. W związku z tym protokół kontroli przekazano Marszałkowi Województwa Pomorskiego w celu wykorzystania zgodnie z kompetencjami. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed wniesieniem skargi (co miało miejsce 2 listopada 2023 r.) Wójt załatwił wniosek Skarżącej z 5 lipca 2023 r. w jeden z dopuszczalnych prawem sposobów, tj. przekazując sprawę zgodnie z właściwością innemu organowi administracji publicznej, tj. PWIOŚ, który przekazał go następnie Marszałkowi Województwa Pomorskiego. W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") podjął uchwałę w sprawie II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020/6/79), w której wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny, nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. NSA podkreślił również, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi Stowarzyszenia stanowi bowiem okoliczność wniesienia jej w dniu (2 listopada 2023 r.), w którym Organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem wcześniej (22 sierpnia 2023 r.) przekazał sprawę zgodnie z właściwością. Zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że Wójt byłby zobowiązany do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcia ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, jednakże Sąd podziela stanowisko Organu, że w sprawie nie mamy do czynienia ze składowaniem bądź magazynowaniem odpadów, lecz z ich przetwarzaniem, przez które rozumie się proces ich odzysku lub unieszkodliwiania (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach), z kolei przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). W niniejszej sprawie odpady w postaci opon służą jako kulochwyty na prowadzonej przez J.[..] strzelnicy, a zatem są poddawane odzyskowi. Z art. 41 ustawy o odpadach wynika, że prowadzenie zbierania odpadów i ich przetwarzania wymaga zezwolenia (ust. 1), zaś zezwolenie w tym zakresie wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2). Organem właściwym jest albo marszałek województwa (w przypadkach wymienionych w ust. 3 pkt 1 i ust. 6), albo starosta (w pozostałych przypadkach), albo regionalny dyrektor ochrony środowiska (na terenach zamkniętych - ust. 4). A zatem, to jeden z tych organów (a nie Wójt) był właściwy do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 3 lipca 2023 r. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wskazane w pkt 1-5a) jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi.