II SAB/Gd 136/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej z dnia 6 października 2021 r.; 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej D. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga D. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpatrzeniu odwołania skarżącej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 8 października 2021 r. skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu 20 października 2021 r., Wójt Gminy S. decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy S. decyzją z dnia 18 maja 2022 r., nr GOPS.8252.165.2021.ZM.2., również odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Od powyższej decyzji skarżąca, w piśmie z dnia 24 maja 2022 r., wniosła odwołanie. Odwołanie to wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Kolegium w dniu 2 czerwca 2022 r. W piśmie z dnia 21 września 2022 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ponaglenie na niezałatwienie jej odwołania w terminie. Ponaglenie wpłynęło do Kolegium w dniu 27 września 2022 r. Pismem z dnia 24 października 2022 r. Kolegium poinformowało skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej, wskazując jednocześnie, że w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma skarżąca może zapoznać się i wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań a także przedłożyć dodatkowe dowody w sprawie. Następnie, w dniu 4 listopada 2022 r., skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, wskazując, że od momentu złożenia odwołania Kolegium nie wykonało żadnych czynności mających na celu rozpoznanie jej odwołania, czym dopuściło się naruszenia zarówno art. 12 k.p.a., jak i art. 35 i art. 36 k.p.a., a także nie rozpatrzyło wniesionego przez skarżącą ponaglenia, czym dopuściło się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k.p.a. Skarżąca podkreśliła przy tym, że Kolegium już po raz drugi w toku trwania przedmiotowego postępowania pozostaje w bezczynności, albowiem przy poprzednio prowadzonym postępowaniu odwoławczym decyzja Kolegium również wydana została dopiero po około 5 miesiącach od wpływu sprawy do organu. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o: wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, wskazując, że decyzją z dnia 15 listopada 2022 r., nr SKO Gd/3201/22, rozpatrzyło wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji z dnia 18 maja 2022 r. Kolegium podkreśliło przy tym, że skierowane do skarżącej pismo z dnia 24 października 2022 r. zostało odebrane przez skarżącą w dniu 27 października 2022 r. a zatem wyznaczonym w tym piśmie termin 7 dni upływał w dniu 3 listopada 2022 r. W piśmie z dnia 6 grudnia 2022 r. skarżąca podtrzymała wniesioną w niniejszej sprawie skargę. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. W skardze tej skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku bezczynność w rozpatrzeniu wniesionego przez nią odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 18 maja 2022 r., mocą której odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. W ocenie Sądu, wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała bowiem przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 21 września 2022 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z ponagleniem na niezałatwienie wniesionego przez nią odwołania w terminie, wypełniając tym samym wymóg wynikający z art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Kolegium, wbrew dyspozycji art. 37 § 5 k.p.a., nie rozpatrzyło wniesionego ponaglenia. Niezależnie jednak od tego, strona może wnieść skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można bowiem wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wobec powyższego, nie jest zatem konieczne do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oczekiwanie na rozpoznanie przez właściwy organ ponaglenia, ani oczekiwanie na upływ czasu jaki przepisy prawa dają organom administracji na przekazanie i rozpoznanie ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 323/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 953/19, dostępne na stronie internetowej https://orzczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli wniesionej skargi, Sąd miał na uwadze, że bezczynność to, zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). W każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., mamy do czynienia z bezczynnością organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność, jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2348/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na dzień wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, pozostawało bezczynne w rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 18 maja 2022 r. Jak wynika bowiem z akt niniejszej sprawy, odwołanie skarżącej wniesione w piśmie z dnia 24 maja 2022 r. wpłynęło do Kolegium wraz z aktami sprawy w dniu 2 czerwca 2022 r. i nie zostało załatwione w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania, tj. w terminie określonym w art. 36 § 3 k.p.a. Co więcej, z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w tym okresie wystąpiły sytuacje, które przedłużałyby termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Przepis art. 35 § 5 k.p.a. stanowi bowiem, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Pismo, na które powołało się Kolegium w odpowiedzi na skargę wystosowane zostało do skarżącej już po terminie przewidzianym do rozpatrzenia odwołania skarżącej - albowiem w dniu 24 października 2022 r. Nadto, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., Kolegium nie poinformowało skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki, jak i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że z zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie Kolegium uwolniło się w dniu 15 listopada 2022 r., kiedy to wydało decyzję, po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania. Decyzja ta wydana została jednak dopiero po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie, co miało miejsce w dniu 4 listopada 2022 r. Powyższe, uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu Kolegium, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z przepisu tego wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja ta lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli do daty orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463687), ale tylko i wyłącznie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 324/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Kolegium do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej z dnia 6 października 2021 r. Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuściło się Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku. Sąd uwzględnił przy tym, że dokonując oceny w powyższym zakresie należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć zaś należy, że przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek skarżącej z dnia 8 października 2021 r. Sprawa ta była już wcześniej rozpatrywana przez Kolegium, albowiem Wójt Gminy S. decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania Kolegium decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zatem, w ocenie Sądu, po wniesieniu odwołania od ponownego rozpoznana sprawy przez Wójta Gminy S., Kolegium powinno było rozpatrzeć sprawę w pierwszej kolejności. Tymczasem, Kolegium po raz kolejny rozpoznawało sprawę przez okres 5 miesięcy. W tym czasie Kolegium nie podjęło w sprawie żadnych czynności procesowych, jak i wbrew wymogowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., nie poinformowało skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki, jak i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze a także przedmiot niniejszego postępowania Sąd uznał, że bezczynność miała charakter kwalifikowany. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.