II SAB/Gd 10/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta G. w przedmiocie rozłożenia na raty należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczenia z funduszu alimentacyjnego postanawia odrzucić skargę.

M. R. (dalej jako: skarżący) wniósł w dniu 8 stycznia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: Prezydent) w przedmiocie rozłożenia na raty należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że organ powinien załatwić niniejszą sprawę do dnia 4 maja 2023 r. lub przedłużyć termin podjęcia decyzji, informując o tym wnioskodawcę, tymczasem strona oczekiwała na decyzję ponad 7 miesięcy, a liczne ponaglenia nie przynosiły rezultatów. Organ przez ten okres nie wydawał rozstrzygnięcia, co zdaniem strony wynika z faktu, iż pracownicy urzędu rozpoznający tę sprawę nie mają wystarczającego rozeznania w tego typu sprawach. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", wskazując, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem w dniu 11 grudnia 2023 r. decyzji nr RS.8321.2139.2024, która została doręczona skarżącemu w dniu 29 grudnia 2023 r. Ponadto wskazano, że skarżący nie kierował do organu ponaglenia, co stanowi wymóg formalny skargi na przewlekłość. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 12 lutego 2024 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez podanie numeru PESEL. Ponadto wezwano skarżącego do wskazania w terminie 7 dni, czy przed wniesieniem skargi zwracał się do właściwego organu z ponagleniem. Jeżeli tak, wezwano o przesłanie tego ponaglenia. W dniu 28 lutego 2024 r. skarżący podał swój numer PESEL oraz wyjaśnił kwestię ponaglenia. Wskazał, że wielokrotnie zwracał się osobiście i telefonicznie do organu z ponagleniem. Zawsze w rozmowie ponaglającej strona pytała urzędnika, czy wystosować pismo i zawsze odpowiedź była przecząca. W dniu 2 czerwca 2023 r. przesłał dokumenty, które rzekomo miały pomóc w przyspieszeniu rozpoznania sprawy. Wreszcie, w dniu 24 sierpnia 2023 r. skarżący przeprowadził kolejną rozmowę ponaglającą, którą nagrał. W związku z tym strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przedłożonej płyty CD z nagraniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przedmiotem niniejszej sprawy jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania w sprawie rozłożenia na raty należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Pojęcia "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność zachodzi gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość ma miejsce gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej uchwały, termin "w każdym czasie" wyrażony w przepisie art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącym prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającym dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały stwierdził też, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność naruszałoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie, przyjęcie otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość) powodowałoby, iż w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności (przewlekłości postępowania). W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) stan rzeczy musi być, w dacie wniesienia tej skargi, aktualny nie zaś historyczny. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Z przywołanej wyżej uchwały jednoznacznie wynika, że skarga wniesiona na bezczynność, a także na przewlekłość postępowania po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W konsekwencji, będąc związanym, na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., stanowiskiem wyrażonym w powyższej uchwale NSA, które w pełni aprobuje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że wobec ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy skarga jest niedopuszczalna. Wyjaśnić należy, że zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle art. 104 § 1 k.p.a. należy przyjęć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (zob. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 1575/22, LEX nr 3515503 i powołane tam poglądy doktryny). W orzecznictwie przyjmuje się, że datą wydania decyzji (postanowienia) jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2051/09, z 24 maja 2023 r., sygn. III OSK 493/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w wyroku z 9 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 1967/21 NSA stwierdził, że "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie". Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro na dzień złożenia przedmiotowej skargi, tj. 8 stycznia 2024 r., organ załatwił już sprawę administracyjną poprzez wydanie w dniu 11 grudnia 2023 r. decyzji, od której strona wniosła odwołanie, to zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania. W dniu wniesienia skargi nie istniał już bowiem przedmiot postępowania, jakim w realiach niniejszej sprawy był stan przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Konsekwentnie, skarga winna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; por. np. postanowienie NSA z 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 332/21, dostępne w CBOSA). Sąd uznał, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy, zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. inna przyczyna niedopuszczalności skargi. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 p.p.s.a. stanowi okoliczność wniesienia jej w dniu, w którym organ nie prowadził już postępowania, bowiem wcześniej wydał decyzję merytorycznie załatwiającą sprawę. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Prezydent w odpowiedzi na skargę, skarżący przed wniesieniem skargi na przewlekłość nie wystąpił do organu z ponagleniem, o jakim mowa w art. 37k.p.a., co stanowi wymóg formalny takiej skargi, wprost określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Uprzednie wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przewlekłość organu. Dopiero wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (tj. przed właściwymi organami administracji publicznej) może otworzyć skarżącym drogę do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Wprawdzie w piśmie wyjaśniającym z dnia 23 lutego 2024 r. skarżący podał, że kilkukrotnie kontaktował się osobiście i telefonicznie z organem i ponaglał pracowników Urzędu do załatwienia jego sprawy, a ostatnią taką rozmowę nagrał, lecz okoliczności te – jak i przedłożony dowód, nie mogą świadczyć o spełnieniu przesłanki złożenia ponaglenia. Należy bowiem zauważyć, że przepisy prawa nie przewidują dla ponaglenia formy ustnej, nawet zachowanej w formie nagrania i utrwalonej na płycie CD. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W związku z tym, ewentualne ustne ponaglenie strony powinno zostać utrwalone w formie protokołu, nie zaś nagrania. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił.