II SAB/Bk 7/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 12 kwietnia 2022 r., pismem z 11 kwietnia 2022 r., A. Z., dalej jako: "skarżący", zwrócił się z prośbą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o sprawdzenie legalności prac budowlanych na działce nr geodezyjny [...] w miejscowości K., polegających na: wykonaniu jednego zjazdu z działki bez uzgodnienia z właścicielem drogi publicznej o nr geodezyjnym [...] oraz utwardzeniu dwóch zjazdów w pasie drogowym; zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły), wykorzystując go do hodowli zwierząt. Dodatkowo też dokonano zmiany konstrukcji więźby dachowej polegającej na przedłużeniu połaci dachowej od strony drogi publicznej nr [...]. Organ nadzoru budowlanego 20 kwietnia 2022 r. przeprowadził kontrolę na działce i 27 kwietnia 2022 r. uznał pismo skarżącego za skargę - odnośnie zmiany sposobu użytkowania za zasadną, a w pozostałej części za niezasadną. Jednocześnie w sprawie wybudowanego zjazdu oraz utwardzeniu dwóch zjazdów w pasie drogowym skarga została przekazana według właściwości właścicielowi drogi. Po ustaleniu stron postępowania 27 kwietnia 2022 r. jako pierwsze zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku stodoły w celu zmiany sposobu użytkowania stodoły na budynek inwentarski bez wymaganego pozwolenia na budowę i wyznaczono przeprowadzenie dowodu (wizji) na działce z zawiadomieniem stron postępowania. Dopiero po zakończeniu tego postępowania należało wszcząć postępowanie administracyjne odnośnie zmiany sposobu użytkowania stodoły na budynek inwentarski, ponieważ art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 poz. 2351 ze zm.), dalej jako: "p.b.", nie pozwala na legalizację samowolnych robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Według tego przepisu organ nakazuje przedstawienie dokumentów, które są wymagane do zawiadomienia o zmianie sposobu użytkowania złożonego do Starostwa Powiatowego. W przypadku robót budowlanych zmierzających do zmiany użytkowania obiektu, inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, o czym mówi art. 71 ust. 6 p.b. Inwestor takiego pozwolenia nie posiadał, dlatego też organ wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych w celu ich zalegalizowania. Prowadząc w dalszym ciągu postępowanie, postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., zostały wstrzymane roboty budowlane w budynku stodoły. W dniu 7 grudnia 2022 r. do urzędu wpłynęło ponaglenie skarżącego skierowane do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wskutek wniesionego ponaglenia organ pierwszej instancji 12 grudnia 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku składowego bez wymaganego zgłoszenia, znajdującej się na działce nr geod. [...] w m. K. Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., nr [...], PWINB: stwierdził bezczynność PINB w K. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku składowego (stodoły) znajdującej się na działce nr geod. [...] w m. K., gm. G.; stwierdził przewlekłe prowadzenie ww. postępowania; stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 2 stycznia 2023 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność PINB w K. Wskazał, że organ "przegapił" dwumiesięczny termin na wydanie decyzji merytorycznej po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w budynku stodoły. W oparciu o ten zarzut, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i nałożenie kary grzywny na PINB w K. PINB w K. przeprowadził oględziny na działce i postanowieniem z [...] stycznia 2023 r., nr [...], wstrzymał użytkowanie budynku stodoły jako budynku inwentarskiego i zgodnie z art. 71a p.b. nałożył na właścicieli budynku obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie jej w całości; w przypadku nieodrzucenia skargi - oddalenie skargi w całości; (cyt.) zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", dopełniając wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem wniósł ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez pismo z 7 grudnia 2022 r. (uzupełnione pismem z 14 grudnia 2022 r.). Tym samym, wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw uregulowane w k.p.a. są następujące (art. 35 k.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3). Już wyżej zwrócono jednak uwagę, że termin ten mogą regulować także przepisy szczególne. Na gruncie niniejszej sprawy są to art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 p.b. Z przepisów tych wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f (niemające zastosowania w niniejszej sprawie) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 – a zatem decyzja merytoryczna. Zauważyć należy, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie i w literaturze, że upływ dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 50 p.b. powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 listopada 2007 r., II OSK 1558/06; z 11 grudnia 2009 r., II OSK 1948/08; z 8 kwietnia 2010 r., II OSK 625/09; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz. wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 665). Tym samym, inwestor po upływie wyżej wskazanego terminu może bez przeszkód przystąpić do dokończenia robót budowlanych. Co istotne, nie można jednak przyjąć, że wykonane dotychczas roboty budowlane stały się niejako legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia. Podkreślić należy, że dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ma więc z jednej strony charakter mobilizujący dla organów administracyjnych, ale z drugiej strony zapewnia on gwarancję inwestorowi, iż wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie mogło być wydłużane ponad ustawowy termin, co niejednokrotnie wiązałoby się dla niego z możliwością poniesienia z tego tytułu szkody (por. wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2022 r., II SA/Ol 250/22). O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyroki: WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; WSA w Lublinie z 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14; NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 974/19). Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16). Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić, uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie. Niezbędne jest również wskazanie, że zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., nr [...], PINB w K. wstrzymał roboty budowlane w spornym budynku stodoły w oparciu o wyżej już cytowany art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ ten nie dotrzymał jednak dwumiesięcznego terminu na wydanie decyzji merytorycznej (art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 p.b.), o którym mowa w ust. 4 powołanego przepisu. Rozstrzygnięcie to winno zostać wydane do 17 sierpnia 2022 r. Powyższe postanowienie ważne jest tylko w okresie dwóch miesięcy, na czas przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wynika to wyraźnie z treści przepisu art. 51 ust. 1 p.b. ("przed upływem 2 miesięcy"). Takie brzmienie przepisu nie daje organom żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. W przypadku uchybienia terminowi postanowienie traci ważność z mocy prawa, czego skutkiem jest ustanie zakazu prowadzenia robót budowlanych, jak również brak możliwości wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. Postanowienie przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jego wygaśnięcia. Nie ma również możliwości ponownego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach co poprzednio (powaga rzeczy osądzonej). Rozwiązanie takie ma za zadanie działać dyscyplinująco na organy nadzoru budowlanego i zapobiega blokowaniu inwestora przez kilkukrotne wstrzymywanie robót na tej samej podstawie prawnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., VII SA/Wa 371/19). Nie wywiązując się z ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 i w zw. z art. 51 ust. 1 p.b., PINB w K. pozostawał w bezczynności, co stwierdził również PWINB w B. postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., nr [...]. Co prawda organ pierwszej instancji niezwłocznie po otrzymaniu ponaglenia, bo już 12 grudnia 2022 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stodoły bez wymaganego zgłoszenia, i m.in. przeprowadził oględziny na działce, a postanowieniem z [...] stycznia 2023 r., [...], wstrzymał użytkowanie budynku stodoły jako budynku inwentarskiego i zgodnie z art. 71a p.b. nałożył na właścicieli budynku obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, jednak nie zmienia to faktu, że wcześniej pozostawał w bezczynności, a jego zaniedbanie przyczyniło się do zalegalizowania robót budowlanych. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b. polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 512/13). Sąd nie ma zatem wątpliwości, że choć PINB w K. prowadzi postępowanie w sprawie, to jednak dopuścił się bezczynności, nie wydając w terminie decyzji merytorycznej w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 i w zw. z art. 51 ust. 1 p.b. Skoro dwumiesięczny termin upłynął, to tym samym roboty budowlane nabrały przymiotu legalności. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji, w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, w myśl art. 71a ust. 1 p.b., postanowieniem wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W tej sytuacji sąd nie miał możliwości do zobowiązania organu np. do wydania decyzji, o co strona zresztą nie wnosiła. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18). W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym nie wynikało z uporczywości, czy złej woli organu, przy czym niedochowanie tego obowiązku nie może zostać usprawiedliwione przeciążeniem organu czy dużą ilością rozpoznawanych spraw, w tym spraw skarżącego. Zdaniem sądu, stwierdzenie że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa, byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu. Wystarczająco dyscyplinujące powinno być zasygnalizowanie, że do takiej bezczynności doszło. Z tego powodu sąd nie orzekł też o wymierzeniu organowi grzywny. Odnośnie jeszcze twierdzenia skargi, w którym skarżący zwraca uwagę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ, sąd zauważa, że w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy; postępowanie jest zatem przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W uzasadnieniu do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, stwierdzono, że "z treści przywołanych definicji normatywnych [bezczynność i przewlekłości] należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały odmienny znaczeniowo sens. Uwzględniając powyższe, NSA w wyroku z 7 września 2022 r., II OSK 871/22, stwierdził, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Tak też w opinii składu orzekającego należało przyjąć w sprawie niniejszej, w sytuacji, gdy zaistnienie bezczynności jest w zasadzie bezsporne. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w sentencji (art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. – zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi (100 złotych).