II SAB/Bk 126/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w części dotyczącej żądania udzielenia informacji publicznej w zakresie działań organu związanych z kontrolą NIK w przedmiocie samowoli budowlanych na terenie gminy N. i B., 2. oddala skargę w zakresie żądania informacji publicznej w pozostałej części oraz w zakresie zobowiązania P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do ukarania dyscyplinarnego pracownika za nie załatwienie sprawy zgodnie z ustawą, 3. stwierdza bezczynność organu w zakresie objętym w pkt 1 wyroku; 4. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5. nie wymierza P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny, 6. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej K. R. kwotę 9 (dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 17 października 2016 r. K. R. zwróciła się do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) o udzielenie informacji publicznej w następującym przedmiocie: 1. "czy były jakieś podjęte działania ze strony PWINB w B. w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w związku z nadzwyczaj wadliwymi sposobami prowadzenia postępowań administracyjnych w stosunku do J. R., jeśli tak to jakie odnosząc się do poszczególnych poniżej opisanych niewłaściwych praktyk". Wskazała dziewięć postępowań prowadzonych lub zakończonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej jako PINB); 2. wnosiła o "wskazanie, co zostało podjęte w związku z samowolami budowlanymi na terenie gminy N. i gminy B. co stwierdziła Najwyższa Izba Kontroli i zamieściła to w internecie". W sytuacji wytworzenia dokumentów "dyscyplinujących organ PINB w H. lub osobę zawinioną tych postępowań oraz stwierdzeń NIK" wnioskowała o przesłanie kopii tych dokumentów. W odpowiedzi na ten wniosek PWINB w piśmie z dnia 27 października 2016 r. wyjaśnił, że nie wytworzył jakichkolwiek dokumentów dotyczących poruszanych we wniosku kwestii, tym samym brak jest możliwości udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem. Wyjaśnił także zasady nadzoru na organem stopnia podstawowego. Udzielił odpowiedzi o braku wytworzenia przez niego dokumentów związanych z kontrolą NIK, zwłaszcza przy braku wskazania we wniosku jakiej konkretnie kontroli wniosek dotyczył i z jakiej daty. W skardze na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej K. R. wnosiła o: 1. zobowiązanie PWINB do udzielenia żądanej informacji zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. zobowiązanie PWINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika za niezałatwienie sprawy zgodnie z ustawą; 3. stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i ukarania PWINB grzywną; 4. zwrot skarżącej kosztów postępowania przed WSA z uwzględnieniem kosztów dojazdu w związku ze stawiennictwem na rozprawie sądowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca dowodziła, że nie została jej udzielona żądana informacja a pismo z dnia 27 października 2016 r. jest niewystarczające do uznania, by wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej został załatwiony. Nie wynika bowiem z niego, czy w związku z ewidentnie naruszonymi przepisami prawa w postępowaniach administracyjnych wskazanych we wniosku, były prowadzone jakieś działania w stosunku do PINB w H. Także organ nie poinformował w jaki sposób i gdzie może skarżąca uzyskać informacje dotyczące gospodarowania środkami budżetowymi jednostki powiatowej i nie zwrócił się do niej o doprecyzowanie wniosku w zakresie kontroli NIK. Na skutek złożonej skargi, PWINB w dniu 30 listopada 2016 r. uzupełnił swoją odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej w ten sposób, że poinformował o przeprowadzeniu w PINB w H. w dniach 14-24 października 2016 r. kontroli doraźnej jako działanie pokontrolne NIK (omyłkowo wskazano rok 2016 zamiast 2014). Podał zakres i wyniki kontroli oraz miejsce elektronicznej publikacji protokołu kontroli doraźnej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wyjaśniając, że początkowa część żądania wnioskującej o udzielenie informacji publicznej nie mogła być inaczej załatwiona niż odpowiedź z dnia 27 października 2016 r., bowiem żadne dokumenty w poruszanych kwestiach nie zostały wytworzone. We wskazanych we wniosku sprawach organ podejmował wyłącznie działania wynikające z instancyjnej kontroli. Zaś odnośnie informacji związanych z kontrolą NIK, po zapoznaniu się ze skargą na bezczynność zidentyfikowano żądane dane i udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 30 listopada 2016 r. Na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżąca w dalszym ciągu popierała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Z kolei art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sprawie niniejszej wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej obejmował dwa różne przedmioty: jeden dotyczył działań w stosunku do organu niższego szczebla podjętych w sprawach wskazanych we wniosku i ocenianych jako prowadzone nadzwyczaj wadliwie, drugi wskazania podjętych działań w związku z kontrolą NIK dotyczącą samowoli budowlanych na wskazanym terenie. Jednocześnie wnioskująca domagała się udostępnienia dokumentów w żądanym przedmiocie, jeżeli były wytworzone. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wniosek złożyła w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., bowiem wprost powołała się na ten akt prawny. Poza sporem pozostaje fakt, że PWINB był podmiotem zobowiązanym do załatwienia wniosku a żądane informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Przy tym podkreślenia wymaga, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty wykonujące zadania publiczne i władze publiczne są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Jak wyjaśnił sąd administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie II SAB/Kr 99/16: "Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Udzielenie odpowiedzi na wniosek nie dotyczący informacji publicznej lub dotyczący informacji nie będącej w posiadaniu organu, następuje zwykłym pismem" (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej odnośnie pierwszej części żądania organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 27 października 2016 r. wyjaśniając, że nie wytworzył żadnych dokumentów w stosunku do PINB w H. w związku z prowadzeniem przez ostatnio wskazany organ postępowań wymienionych we wniosku i ocenionych jako nadzwyczaj wadliwe. Zdaniem składu orzekającego, wbrew ocenie skarżącej, uznać należało, że organ załatwiając w ustawowym terminie tą część wniosku w formie wskazanego powyżej pisma nie pozostawał w bezczynności, bowiem nie istniały w żądanym wnioskiem przedmiocie żadne dokumenty, dana informacja fizycznie nie istniała i o tym wnioskującego poinformowano. Jednocześnie treść pisma z dnia 27 października 2016 r. została tak sformułowana, że w sposób dorozumiany wskazywała na braki podjęcia czynności o które strona pytała. Taki sens odpowiedzi wyprowadzić można z redakcji kolejnego zdania pisma z dnia 27 października 2016 r. następującej treści: "Na marginesie zaznaczyć należy, że każdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem niezależnym, prowadzącym własną praktykę kadrową oraz budżetową. Również tutejszy organ nie jest właściwy do kontrolowania zasadności wydatków ponoszonych przez jednostki stopnia powiatowego, gdyż te zadania należą do innych organów". Podmiot zobowiązany, skoro fizycznie nie posiadał żądanych informacji (nie posiadał dokumentów odnoszących się do żądania zawartego w tej części wniosku), to nie mógł inaczej wniosku załatwić, niż pisemną informacją i tak uczynił. Nie pozostawał zatem w bezczynności. W tym miejscu powołać można ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SAB/Sz 102/16 z dnia 27 października 2016 r. (CBOSA) w słowach: "Skoro organ twierdzi, że dokumentów nie posiada ponieważ nie istniały ... to brak jest podstaw do nałożenia obowiązku ich udostępnienia. Udostępnione mogą być jedynie informacje publiczne, które znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego". W świetle powyższych rozważań uznać należało, że nie ma racji skarżąca w zarzucaniu odpowiedzi organu niepełności czy wymijającego charakteru. Tę kwestię skarżąca rozwinęła na rozprawie dowodząc, że organ powinien zawrzeć także informację co do ewentualnych ustnych czynności takich jak np. rozmowy dyscyplinujące. Po pierwsze nie sposób wymagać, by organ pozostawał w wiedzy nieudokumentowanej, po wtóre skoro w zdaniu uzupełniającym PWINB podał, że nie jest organem upoważnionym ustawowo do podejmowania żądanych czynności, to w sposób dorozumiany udzielił odpowiedzi negatywnej na złożone zapytanie. Sąd nie znajdował żadnych podstaw, by zobowiązać organ do załatwienia tej części wniosku, bowiem organ nie pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Wbrew zarzutowi skargi PWINB nie miał obowiązku ustalać jaki organ jest właściwy do kontroli PINB w H. w zakresie podniesionych we wniosku kwestii. Na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z coraz bardziej utrwalającą się linią orzeczniczą informacja publiczna ma się odnosić do określonych danych, a nie może być środkiem ich kwestionowania, nie może stanowić oceny faktów, nie może być próbą wymuszenia stanowiska zgodnego z żądaniem wnioskodawcy (vide wyroki w sprawach: II SA 4059/02 z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wa 286/15 z dnia 3 września 2015 r., postanowienie w sprawie II SAB/Bd 54/15 z dnia 1 września 2015 r., CBOSA). Żądanie zawarte w pierwszej części wniosku o udzielenie informacji publicznej faktycznie i wprost zawiera ocenę o "nadzwyczaj wadliwym sposobie prowadzenia postępowań przez PINB w H." i zmierza do podjęcia przez PWINB działań dyscyplinujących w stosunku do PINB w H. Wyżej wskazane powody stanowiły podstawę do oddalenia skargi w tej części na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tej samej podstawie skarga podlegała oddaleniu w jej punkcie 2 zawierającym żądanie zobowiązania PWINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika za niezałatwienie sprawy zgodnie z ustawą. Pomijając brak merytorycznych podstaw do takiego orzeczenia, wskazać należy brak podstawy prawnej upoważniającej sąd do takiego orzekania. Możliwe i dopuszczalne sposoby załatwienia skargi na bezczynność zostały wskazane powyżej, na wstępie rozważań sądu. Odnośnie drugiej części żądania wniosku skarżącej z dnia 10 października 2016 r., odnoszącego się do działań pokontrolnych PWINB związanych z kontrolą NIK, to w tym przedmiocie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego w dacie orzekania przez sąd. Żądana informacja została bowiem skarżącej udzielona po wniesieniu skargi – w piśmie z dnia 30 listopada 2016 r. Organ podał wnioskującej informacje o zleconej kontroli doraźnej mającej na celu dokonanie oceny poprawności i skuteczności likwidacji przez kontrolowany organ skutków samowoli budowalnych i opisał działania kontrolne oraz ich wyniki. Jednocześnie wskazał dostępne źródło protokołu kontroli doraźnej w formie elektronicznej. W zaistniałej sytuacji brak było powodów zobowiązania PWINB do załatwienia tej części wniosku o udzielenie informacji publicznej. Postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide wyrok w sprawie VIII SA/Wa 30/16 z dnia 3 sierpnia 2016 r., postanowienie NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 481/13, CBOSA). Jednocześnie z uwagi na termin załatwienia tej części wniosku skarżącej z dnia 10 października 2016 r. (dopiero po złożeniu skargi) należało stwierdzić bezczynność organu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Także sąd miał obowiązek ocenić charakter tej bezczynności (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W okolicznościach sprawy niniejszej ocenić należało, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy na przyczynę spóźnionego załatwienia wniosku w tej części. Był on sprecyzowany bardzo ogólnikowo i organ dopiero po zapoznaniu się ze skargą wydedukował o jaką informację ubiega się skarżąca. Wówczas od razu udzielił tej informacji pismem z dnia 30 listopada 2016 r. (skarga do organu wpłynęła 21 listopada 2016 r.). Jednocześnie przeprosił stronę za zaistniałą sytuację. Zauważyć też należy, że w odpowiedzi z dnia 27 października 2016 r. PWINB zasygnalizował wnioskującej, że brak bliższych danych dotyczących kontroli NIK "w zasadzie uniemożliwia odniesienie się do wniosku". Zatem złej woli nie można organowi przypisać, tym bardziej lekceważenia strony. Sąd nie podziela przekonania skarżącej, że organ miał obowiązek wezwania do sprecyzowania żądania. Postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem szczególnym i toczy się na podstawie przepisów u.d.i.p. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie wyłącznie w czynnościach wskazanych w u.d.i.p. (art. 16 ust. 1). Zatem podmiot zobowiązany do udzielenia żądanej informacji nie miał obowiązku zastosowania przepisów K.p.a. w kwestii uzupełnienia wniosku. W tym miejscu przytoczyć należy stanowisko zawarte w prezentowanym powyżej wyroku w sprawie II SAB/Kr 99/16, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji. Brak precyzyjnego określenia żądanych informacji może uniemożliwiać ich właściwe zidentyfikowanie przez organ, a co za tym idzie – uniemożliwiać ich udostępnienie. Skoro żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną jeśli chodzi o rodzaj, natomiast nie można jej wystarczająco skonkretyzować, to u.d.i.p. znajduje zastosowanie, ale brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności w zachowaniu organu. Jest ono zgodne ze stanowiskiem NSA w sprawie I OSK 219/15 z dnia 25 sierpnia 2016 r. (CBOSA) i skład orzekający je podziela. Reasumując, w sprawie niniejszej nie zachodziły podstawy do uznania rażącej bezczynności organu. Także z uwagi na wynik skargi oraz powyższą ocenę, okoliczności sprawy niniejszej nie uzasadniały wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200, 205 i 206 p.p.s.a. Sąd zastosował możliwość miarkowania poniesionych przez skarżącą kosztów (stanowiła je kwota 18, 20 zł jako koszty dojazdu do sądu oraz koszty przesłania pism procesowych). Zasądził ich połowę co wynika ze sposobu rozpoznania skargi. W decydującej części skarga podlegała oddaleniu, a w części umorzeniu. Dlatego należało uznać, że zwrot kosztów odpowiada wynikowi postępowania oraz realizuje zasadę stosunkowego rozdzielenia kosztów.