II SAB/Bd 84/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego T. Centrum – Zachód w T. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prokurator Rejonowy T. Centrum – Zachód w T. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Prokuratora Rejonowego T. Centrum – Zachód w T. 5. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. z [...] października 2022 r. D. C. (zwany dalej "Skarżącym"), powołując się na przepisy ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniósł do Prokuratury Rejonowej T. C. – Z. w T. o wydanie i doręczenie kserokopii postanowienia kończącego postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. W piśmie z [...] maja 2023 r. D. C. wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego T. C. – Z. w T. (zwanego dalej "Prokuratorem") w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku z [...] października 2022 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2022 poz. .902 zwanej w skrócie "u.d.i.p.") poprzez rozpatrzenie wniosku w trybie art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (w skrócie "k.p.k.") pomimo że był to wniosek o dostęp do informacji publicznej złożony na podstawie i w trybie określonym przepisami u.d.i.p., 2) art. 3 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez bezpodstawne i bezprawne pozbawienie Skarżącego prawa do informacji publicznej, 3) art. 5 ust. 3 u.d.i.p. – poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej o sprawie w zakresie w jakim przepis ten wyklucza możliwość odmowy udzielenia informacji w sprawie dotyczącej władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne w zakresie zadań lub funkcji, 4) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji negatywnego rozpatrzenia przez organ wniosku Skarżącego. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prokuratora do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że Prokuratura realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Informacją publiczną jest także postanowienie kończące postępowanie w konkretnie określonej sprawie, albowiem stanowi o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy, wyraża zatem pogląd tego organu w materii tej sprawy. W tym zakresie postanowienie to ma ten sam walor co orzeczenia ostateczne innych organów, jak np. decyzje organów państwowych czy sądów. Mając zatem powyższe, potwierdzone w orzecznictwie stanowisko, należy uznać, że kserokopia postanowienia kończącego postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p. Jednocześnie Skarżący podniósł, że b błędne jest rozpatrzenie jego wniosku w trybie art. 156 § 5 i 5b k.p.k. – jak uczynił to organ. Wniosek z [...] października 2022 r. w sposób jednoznaczny bowiem wskazuje, że został złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że w celu wykazania wyczerpania środków zaskarżenia, w trybie art. 302 k.p.k. zaskarżył wydane [...] marca 2023 r. zarządzenie Prokuratora o odmowie udostępnienia akt. W złożonym odwołaniu wyraźnie wskazywał, iż jego wniosek był wnioskiem złożonym w trybie przepisów u.d.i.p, a nie w trybie art. 156 k.p.k. Prokurator jednakże uporczywie zakwalifikował przedmiotowy wniosek na podstawie art. 156 k.p.k. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. umorzono postępowanie [...] w sprawie o czyny z art. 212 § 2 k.k. wobec braku interesu społecznego w kontynuowaniu ścigania z urzędu (art. 322 § 2 k.p.k.). Dochodzenie było zainicjowane pisemnym zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, złożonym przez Howden [...] S.A. w T.. Decyzja merytoryczna została doręczona ww. spółce. Postanowienie o umorzeniu dochodzenia zostało doręczone uprawnionemu pokrzywdzonemu, który nie kwestionował jego zasadności lub prawidłowości. Prokurator stwierdził, że wniosek Skarżącego z [...] października 2021 został uznany za de facto wniosek o udostępnienie akt sprawy w rozumieniu przepisów k.p.k. Wobec tego zarządzeniem z [...] marca 2023 r., wydanym w oparciu o art. 156 § 5 i 5b odmówiono Skarżącemu udostępnienia akt sprawy poprzez wydanie kopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia. Postanowieniem z [...] marca 2023 nie uwzględniono złożonego przez Skarżącego zażalenia w oparciu o art. 302 k.p.k. albowiem Skarżący nie wykazał aby istniał wyjątkowy wypadek umożliwiający udostępnienie akt niebędącej stroną. Prokurator podniósł, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. W odniesieniu do dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, przepisami szczególnym, o których mowa we wskazanym przepisie w stosunku do wszystkich, a nie tylko do wobec stron postępowania, są przepisy art. 156 k.p.k., co oznacza, że nie mają do nich zastosowania przepisy u.d.i.p. Prokurator przyznał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie przygotowawcze dostęp do poszczególnych informacji z akt sprawy następuje na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i ma ona zastosowanie nawet wtedy, gdy istnieje hipotetyczna możliwość podjęcia na nowo lub wznowienia postępowania, a przepis art. 156 § 5 k.p.k. nie ma tu zastosowania (wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2017 r., sygn. II SA/Wa 1492/16). Uzasadnienie wskazanego orzeczenia budzie jednakże w doktrynie wątpliwości, w takim ujęciu bowiem niejako automatycznie dostęp do materiałów postępowania prowadzonych np. w trybie art. 327 § 3 k.p.k. czy postępowania sprawdzającego, które przecież nie jest jeszcze przygotowaniem przygotowawczym, byłby dopuszczalny, co jest sprzeczne z ratio legis ww. normy prawnej (M. Kurowski [w:] "Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz aktualizowany." Red. D. Świecki, LEX/el. 2023. Art. 156). Wobec tego zdaniem organu nie można stwierdzić, że Prokurator jest bezczynny. Wniosek Skarżącego został rozpoznany w trybie przewidzianym przepisami k.p.k. Wnioskodawca wyczerpał przewidziany tymi przepisami tok instancji i po jego wyczerpaniu zaczął kwestionować zasadność zastosowanej procedury. Powyższe nie pozwala więc na przyjęcie, że organ "nie zareagował" na pisma Skarżącego, a tym samym na przyjęcie, że dopuścił się w sprawie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że Skarżący pismem z [...] października 2022 r. wniósł do Prokuratora o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa to została bowiem wyraźnie we wniosku przywołana. Wyraźnie także Skarżący w swoim wniosku wskazał, że nie żąda udostępnienia jakiejś części akt toczącego się postępowania, ale udostępnienia postanowienia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę Prokurator przyznaje, że takie postanowienie kończące postępowanie tj. umarzające postępowanie, został wydane [...] grudnia 2021 r. Spór dotyczy zatem ustalenia prawa dostępu w trybie u.d.i.p. do prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania. W sprawie niekwestionowane jest, że Prokurator Rejonowy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., wśród danych publicznych, które podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, wymieniona została treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a także treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Zatem wniosek o przesłanie kopii postanowienia o umorzeniu postępowania wraz z uzasadnieniem, objęty został treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., gdyż mieści się wśród danych publicznych, które podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. W przepisie tym wymieniono treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a także treść orzeczeń sądów. W zakresie objętym treścią tej regulacji mieści się zatem – jako inne rozstrzygnięcie - postanowienie o umorzeniu śledztwa lub dochodzenia, a także – wymienione wprost w tym przepisie – orzeczenie sądu wydane po wniesieniu aktu oskarżenia albo wniosku o warunkowe umorzenie postępowania lub wniosku o umorzenie postępowania i zastosowanie środków zabezpieczających. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 30 lipca 2020 r., sygn. III SAB/Gl 99/20, NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt. I OSK 440/10, WSA w Gliwicach z 15 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Gl 232/18, publ: w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (ONSAiWSA z 2014 r. Nr 3, poz. 37) przyjął, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W zakresie zaś możliwości dostępu do akt trwającego postępowania karnego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, zgodnie z którym: "Przepis art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej". Jak zauważył jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2022 r., sygn. III OSK 1554/21 (publ. CBOSA) - w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 865/21). Kopia orzeczenia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem ma zatem walor informacji publicznej, do której udostępnienia mają zastosowanie przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wniosek Skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (tj. zasadniczo w terminie 14 dni). W przypadku natomiast, gdy podmiot ten uznaje, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, o swoim stanowisku zobligowany jest powiadomić stronę wnioskującą pismem, nie powinien natomiast wydawać decyzji. Wydanie, w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie konkretnego dokumentu, na podstawie art. 156 § 5 i 5 b k.p.k., zarządzenia odmawiającego "udostępnienia w jakiejkolwiek formie akt postępowania [...] i wydania kopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] grudnia 2021 roku" nie może być utożsamione z podjęciem jednej z ww. form postępowania wymaganych przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności – wobec jednoznaczności formy i treści ww. orzeczenia Prokuratora - nie może być traktowane jako decyzja odmawiająca udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W tej sytuacji należy uznać, że Prokurator pozostaje w bezczynności, co obligowało Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") do zobowiązania Prokuratora do rozpoznania wniosku Skarżącego, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący, że dane naruszenie cechuje wyraźna sprzeczność z obowiązującym prawem, niezasługująca na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołująca dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Charakter rażący ma więc bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14). W niniejszej sprawie nierozpatrzenie wniosku Skarżącego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa – organ bowiem nie zlekceważył wniosku Skarżącego, odpowiadając na niego, aczkolwiek w błędnie wybranym trybie postępowania tj. w trybie przepisów k.p.k. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Zastosowanie wskazanej instytucji powinno mieć to miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ wykazuje się rażącymi zaniedbaniami w zakresie prowadzenia postępowania, a nadto zaniedbania te powodują negatywne skutki po stronie skarżącego, wymagające swoistej rekompensaty. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, by Skarżący poniósł nadzwyczajny uszczerbek w związku z bezczynnością organu. Skarżący zresztą nie podniósł w skardze okoliczności uprawdopodobniających, by bezczynność organu doprowadziła do wystąpienia po jego stronie konkretnej szkody lub krzywdy. Skutkowało to oddalenie skargi w pozostałym zakresie, o czym Sąd orzekł w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. mając na względzie wysokość uiszczonego wpisu.