II SAB/Bd 39/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. w terminie 14 od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. odrzuca skargę w zakresie żądania dyscyplinarnego ukarania pracownika; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

G. P. (dalej określana jako Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty I. w związku z niezałatwieniem w terminie jej wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego wyjaśniającego dotyczącego zgodności ze stanem faktycznym zezwoleń z dnia [...] marca 1963 r. wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Skarżąca zarzuciła organowi, że mimo ustawowego obowiązku nie wszczął postępowania w sprawie i nie wydał decyzji administracyjnej. Wskazała, że organ podejmował czynności pozorne, które nie doprowadziły do załatwienia sprawy. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 7, art. 35 oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące naruszenie prawa i rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Podała, że od dnia wpływu wniosku do organu, tj. [...] lutego 2015 r., do dnia sporządzenia skargi, tj. [...] lutego 2017 r., upłynęły 2 lata. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Starosty I. do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi akt; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 3. zobowiązanie Starosty I. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa wniosła o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6. zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, Skarżąca podała, że w dniu [...] stycznia 2016 r. wniosła do organu wyższego stopnia zażalenie na podstawie art. 37 kpa. Wojewoda [...] rozpatrzył je, wydając postanowienie z [...] września 2016 r. Następnie, [...] grudnia 2016 r. zostało złożone do Starosty I. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że odpowiedź na wniosek Skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. została udzielona w pismach z [...] lutego 2015 r. i [...] czerwca 2015 r. Organ wyjaśnił, że zawarte we wniosku z [...] lutego 2015 r. żądanie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zgodności ze stanem faktycznym zezwoleń z [...] marca 1963 r. wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oraz decyzji Starosty I. nr [...] z [...] grudnia 2011 r. uchylonej prawomocnym wyrokiem WSA z 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 928/12 nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego. W konsekwencji, organ wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W kontrolowanej sprawie Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi bezczynność Starosty I. w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z [...] lutego 2015 r., w którym domagała się wszczęcia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji administracyjnej w sprawie zgodności ze stanem faktycznym zezwoleń z [...] marca 1963 r. wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oraz decyzji Starosty I. nr [...] z [...] grudnia 2011 r. uchylonej prawomocnym wyrokiem WSA z 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 928/12. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżąca, wnosząc skargę, dopełniła określonego w art. 53 § 2b ppsa wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ponagleniem wniesionym do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w piśmie z [...] stycznia 2016 r. wniosła do Wojewody [...] ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Starostę I. sprawy z jej wniosku z dnia [...] lutego 2015 r., a zatem spełniła warunek z art. 53 § 2b ppsa do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Jak stanowi bowiem art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako kpa), organ jest bezczynny, gdy nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 kpa, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 5 kpa). Stosownie do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że Starosta I. dopuścił się w sprawie bezczynności. Organ nie załatwił sprawy ani w terminach określonych w art. 35 kpa, ani w dodatkowych terminach, o których mowa w art. 36 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku Skarżącej. Po złożeniu bowiem przez nią wniosku z [...] lutego 2015 r. organ nie podjął w sprawie żadnego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy Starosta I. udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek Skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ ustosunkował się do wniesionego podania w piśmie z [...] lutego 2015 r., wskazując, że wydane zezwolenia z 1963 r. nie są tożsame z decyzją Starosty I. z [...] grudnia 2011 r. i nie dotyczą takiego samego stanu faktycznego. W ocenie organu, zawarte we wniosku z [...] lutego 2015 r. żądanie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zgodności ze stanem faktycznym zezwoleń z [...] marca 1963 r. wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oraz decyzji Starosty I. nr [...] z [...] grudnia 2011 r. nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego. Następnie, w piśmie z [...] maja 2015 r. Skarżąca ponowiła swój pierwotny wniosek, wskazując, że odpowiedź organu nie spełnia wymogów prawa. W odpowiedzi na powyższe organ argumentował, jak w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. W przedmiotowej sprawie organ nie wydał zatem żadnego formalnego orzeczenia w postaci postanowienia, np. o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikować każdy wniosek kierowany do niego przez podmioty prawa w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma oczywistej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z okoliczności sprawy wynika, że organ w pismach w istocie odmawiał podjęcia czynności, o które wnioskowała Skarżąca, nie nadał jednak tej odmowie procesowej formy, do czego obligują go przepisy postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że bezczynność organu administracji to również niewydanie stosownego aktu, choćby nawet organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania. Odmowy wszczęcia postępowania nie można bowiem domniemywać, a konieczność uzasadnienia przez organ postanowienia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania (vide: NSA w wyroku w sprawie I OSK 847/14). Podkreślenia wymaga przy tym, że nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu dokonywanie oceny, czy organ powinien wszcząć postępowanie, czy też ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania. Przedmiotem oceny jest natomiast to, czy organ w prawnej formie odniósł się do wniosku Skarżącej, wszczynając postępowanie i wydając stosowny akt bądź odmawiając jego wszczęcia. Brak takiego orzeczenia, a tylko wymiana pism wyjaśniających, nie stanowi załatwienia sprawy. W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. Okoliczności niniejszej sprawy prowadzą bowiem do wniosku, że organ, nie podejmując czynności procesowych w formach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w istocie naruszył nie tylko art. 35 kpa, ale także art. 62 § 1, art. 61 § 1a oraz art. 10 kpa, które to przepisy związane są immanentnie z prawem do merytorycznego rozpoznania wniosku przez właściwy organ administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że przedmiotową sprawę organ prowadził przed złożeniem skargi przez 2 lata, jak również brak jest ze strony organu informacji o tym, że wniosek został rozpoznany już po złożeniu skargi, czyli po upływie prawie 9 lat od daty złożenia wniosku. W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Sąd zobowiązał Starostę I. do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku). W pkt 2 wyroku, działając na podstawie art. 149 §1 pkt 3 ppsa, sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając charakter bezczynności sąd stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ zaprezentował swoje stanowisko w wielu pismach skierowanych do Skarżącej – jednakże nie nadał swojemu rozstrzygnięciu formy procesowej przepisanej prawem. Sąd odrzucił skargę w zakresie żądania dyscyplinarnego ukarania pracownika (pkt 3 wyroku). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione we wcześniejszej części przepisu. Skarżąca wniosła w skardze o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Zgodnie z art. 38 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Natomiast przepisy ppsa, a w szczególności art. 149, nie przewiduje możliwości nakazania przez Sąd ukarania pracownika. Wniosek o ukaranie pracownika organu administracji na podstawie art. 38 kpa nie mieści się w tym zakresie. Tym samym Sąd odrzucił skargę w tym zakresie jako niedopuszczalną - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Oddalając skargę w pozostałej części (pkt 4), tj. w zakresie wymierzenia organowi grzywny, Sąd miał na uwadze to, że zachowanie organu nie nosiło znamion celowego uchylenia się od ustawowych obowiązków i nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, z uwzględnieniem uiszczonego przez Skarżącą wpisu w kwocie 100 zł (pkt 5 wyroku). Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.