II SAB/Bd 180/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku A. K. z [...] października 2025r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w sprawie 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. K. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia [...] października 2025 r. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie na jakim etapie jest postępowanie dotyczące wydania warunków zabudowy dotyczących przekształcenia budynku gospodarczego na budynek usługowy – warsztat stolarski na działce [...] położonej w [...]; a w przypadku wydania decyzji – również o kopię decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia [...] października 2025 r. poinformował, że aktualny rejestr wydanych decyzji jest dostępny na stronie internetowej pod adresem: [...] Pismem z dnia [...] października 2025 r. A. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: - art. 14 § 1 (prawidłowo art. 14 ust. 1 – uwaga Sądu) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") poprzez udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie niezgodnej z wnioskiem; - art. 16 § 1 u.d.i.p. (prawidłowo: art. 16 ust. 1 – uwaga Sądu) poprzez nieudzielenie pełnej informacji publicznej i pomimo tego niewydania decyzji, uzasadniającej odmowy udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie dopuszczenia się bezczynności przez organ oraz o zobowiązanie organu do udostępniania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku w określonym terminie. Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że po otrzymaniu odpowiedzi od organu sprawdził rejestr warunków zabudowy, w którym można odnaleźć, że warunki zabudowy dla działki nr [...] położonej w [...] zostały wydane. W ocenie skarżącego, poprzez udzielenie informacji publicznej w takiej formie, organ dopuścił się jednak bezczynności ze względu na: nieudostępnienie informacji na jakim etapie jest postępowanie dotyczące warunków zabudowy i zamiast tego podanie linka do strony, na której można sprawdzić rejestr warunków zabudowy, bez możliwości sprawdzenia na jakim etapie jest postępowanie, lecz tylko czy decyzja została wydana; nieudostępnienie kopii warunków zabudowy; oraz niewyjaśnienie z jakiego powodu nie udzielono pełnej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał w szczególności, że informacja publiczna może być udostępniona przez odniesienie do strony BIP Urzędu poprzez czynność materialno-techniczną. Odesłanie skarżącego poprzez wskazanie bezpośredniego linku do strony BIP, na której znajduje się rejestr wydanych decyzji, w pełni wyczerpuje w ocenie organu żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] października 2025 r. Jak wskazał Wójt, na stronie BIP Urzędu w dostępnym rejestrze znajdują się informacje o wydaniu decyzji i warunkach zabudowy z dnia [...].09.2025 r. [...], co stanowi zakończenie postępowania administracyjnego oraz przedmiot wydanej decyzji o ustalenie warunków zabudowy dot. przekształcenia budynku gospodarczego na budynek usługowy – warsztat stolarski na dz. nr [...], obręb N. C. . Dodatkowo organ podkreślił, że w dniu [...] października 2025 r. skarżący odwołał się od decyzji Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., co w ocenie organu, świadczy o tym że posiadał on wiedzę na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wydania przedmiotowych warunków zabudowy oraz dysponował odpowiednią dokumentacją umożliwiającą odwołanie się od decyzji z dnia [...] września 2025 r. Wobec tego podniesienie przez skarżącego zarzutu nieudzielenia informacji publicznej kwalifikować należy jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Organ podkreśli przy tym, że nie mógł udostępnić kopii decyzji z uwagi na to, że po wniesieniu odwołania przez skarżącego, zobowiązany był do przekazania oryginału akt postępowania wraz z odwołaniem do organu II instancji – o czym, w ocenie organu, skarżący wiedział. Wobec tego w odpowiedzi na wniosek organ odesłał skarżącego do BIP, a informacje tam zawarte odnosiły się do meritum żądania w miarę posiadanych informacji. Wobec czego – zdaniem organu – nie doszło do naruszenia art. 14 § 1 i art. 16 § 1 (art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 – uwaga Sądu) u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Analiza Sądu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii bezczynności organu w udostępnieniu skarżącemu żądanej informacji publicznej, obejmującej wskazanie etapu określonego przez skarżącego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy oraz udostępnienia mu kopii decyzji w razie jej wydania. Istotę sporu stanowi natomiast to czy odesłanie skarżącego do strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy z aktualnym rejestrem wydanych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, stanowi realizację ciążącego na organie obowiązku ustawowego w rozumieniu u.d.i.p. i tym samym udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek skarżącego. W pierwszej kolejności odnieść należało się zatem do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która reguluje problematykę stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości; o utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, Wyrok WSA we Wrocławiu z 10.07.2014 r., IV SAB/Wr 86/14, LEX nr 1573798). W art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymienione zostały przykładowe rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. W szczególności należą do nich informacje o przedmiocie działalności i kompetencjach organów władzy publicznej (pkt 2 lit. c), o danych publicznych w formie treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a tiret pierwszy), a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e). Zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli krąg podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, wyznacza natomiast art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy określając, że są nimi: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Na tle powyższych rozważań należy stwierdzić, że informacja, której udostępnienia domaga się skarżący w niniejszej sprawie – obejmująca wskazanie etapu, na jakim znajduje się prowadzone przez organ postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, a także udostępnienie kopii wydanej decyzji w tym zakresie – niewątpliwie posiada przymiot informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Żądanie skarżącego dotyczy bowiem zarówno informacji na temat przebiegu postępowania administracyjnego, jak i treści wydanego w tym postępowaniu akt administracyjnego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że Wójt Gminy jest organem właściwym do prowadzenia sprawy oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji, której dotyczył wniosek. Informacje objęte wnioskiem pozostają zatem w bezpośrednim związku z wykonywaniem przez ten organ jego ustawowych kompetencji i odnoszą się do jego działalności o charakterze zewnętrznym, wyrażającej się wydaniem aktu administracyjnego w formie decyzji, będącej przejawem władczego działania organu. Warto również podkreślić, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż akta spraw administracyjnych – z wyłączeniem tych ich części, które podlegają ochronie ze względu na dane osobowe lub inne tajemnice ustawowo chronione – stanowią informację publiczną. Przedmiot wniosku skarżącego uznać należy zatem za informację publiczną, którą organ zobowiązany był udostępnić. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych".(pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że wśrodki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W okolicznościach sprawy organ w odpowiedzi na wniosek wskazał skarżącemu adres strony internetowej, na której znajduje się zamieszczony w BIP Urzędu Gminy rejestr wszystkich wydanych w poszczególnych latach przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy jednak, że informacje tam zamieszczone są w formie uproszczonego wykazu obejmującego datę wydania decyzji, rodzaj inwestycji, nazwę i adres wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, streszczenie ustaleń, informację o wygaśnięciu/stwierdzeniu nieważności, uwagi. Są to zatem informacje wybiórcze, ułatwiające jedynie wyszukanie pożądanej decyzji. Ponadto - co istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy - w rejestrze brak jest informacji o aktualnym stanie postępowania. Oprócz informacji o wydaniu decyzji, z rejestru nie wynika bowiem czy postępowanie jest już ostatecznie zakończone czy też decyzja została zaskarżona i toczy się postepowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, jednakże załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takim zakresie odbywa się poprzez wskazanie stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, na których znajdują się informacje objęte wnioskiem. Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej nie zawsze jednak wyłącza obowiązek udzielenia informacji na wniosek. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek, tylko wówczas gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2244/12, publ. LEX nr 1341464). Mając zatem na uwadze treść wniosku skarżącego, w którym w sposób jednoznaczny i precyzyjny skarżący wskazał zarówno konkretne postępowanie, jak i decyzję o której udostępnienie wnosił w razie jej wydania (dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przekształceniu budynku gospodarczego na budynek usługowy – warsztat stolarski, zlokalizowany na oznaczonej działce) jak i pytanie o aktualny etap tego postępowania, należy stwierdzić, że organ dysponował wystarczającymi danymi pozwalającymi na identyfikację zakresu żądania, który winien doprowadzić organ do wniosku, że informacje te nie są udostępnione w BIP Urzędu Gminy w ogólnodostępnym rejestrze wydanych decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach brak było podstaw do odsyłania skarżącego do ww. rejestru. Skarżący nie występował bowiem o bliżej nieokreślone informacje, lecz wprost wskazał konkretną decyzję, której udostępnienia się domagał. Co więcej, skarżący wniósł również o udzielenie informacji dotyczącej etapu prowadzonego postępowania. Tego rodzaju dane nie są ujawniane w rejestrze decyzji, co czyniło odesłanie do tego źródła nieadekwatnym i niewystarczającym do realizacji żądania wniosku. W konsekwencji należy uznać, że działanie organu polegające na ograniczeniu się do wskazania rejestru decyzji nie odpowiadało wymogom prawidłowego załatwienia sprawy i nie realizowało obowiązku należytego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Tym samym stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ do dnia wniesienia skargi, a nawet do dnia wyrokowania, nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Na uwzględnienie nie zasługuje przy tym argument organu, że skarżący posiadał wiedzę, na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, a ponadto dysponował również samą decyzją, ponieważ wniósł od niej odwołanie wraz ze szczegółowym uzasadnieniem. Wskazać należy w tym miejscu, że obiektywnie stwierdzony brak wypełnienia obowiązku ciążącego na organie z mocy przepisów u.d.i.p. nie może być usprawiedliwiony tym, że skarżący – mimo braku możliwości uzyskania dostępu do informacji publicznej od organu – poradził sobie w inny sposób i uzyskał treść decyzji z innego źródła. Ponadto, założenie to, o posiadaniu przez skarżącego informacji, o które wnioskował, oparte zostało wyłącznie na domniemaniu i pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę bezczynności organu w niniejszym postępowaniu. Również okoliczność przesłania akt wraz z odwołaniem do organu odwoławczego – na którą powołał się Wójt – nie zwalnia organu z obowiązku realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. W takiej sytuacji organ winien bowiem tak zorganizować swoje działania – czy to przez sporządzenie kopii akt pozostających w organie, podczas gdy oryginalne akta są przekazywane do organu odwoławczego, czy to przez wystąpienie do organu odwoławczego o wypożyczenie akt celem podjęcia czynności koniecznych dla realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej – aby mieć możliwość wykonywania obowiązków ciążących na nim z mocy przepisów u.d.i.p. Reasumując, w niniejszej sprawie organ odsyłając skarżącego do strony internetowej BIP Urzędu Gminy z ogólnodostępnym rejestrem wydanych decyzji o warunkach zabudowy, popadł w bezczynność. Odsyłając automatycznie skarżącego do zamieszczonego w BIP rejestru wydanych decyzji o warunkach zabudowy, bez jakiejkolwiek wstępnej analizy co do zakresu żądanej wnioskiem z dnia [...] października 2025 r. informacji publicznej, organ nie podjął bowiem niezbędnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku o jej udostępnienie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z [...] października 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Bezczynność ta nie miała jednak w ocenie Sądu miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku, lecz przyjął pewien automatyzm działania, co doprowadziło w konsekwencji do bezczynności. Natomiast sposób, w jaki organ odpowiedział na wniosek był prawdopodobnie wynikiem błędnego zidentyfikowania zakresu wniosku i w konsekwencji założenia, że odesłanie skarżącego do rejestru wydanych decyzji będzie wystraczające. Organ tkwił zatem w błędnym przekonaniu, że odsyłając skarżącego do publicznego rejestru na stronie BIP Urzędu Gminy podjął wystarczające działanie w celu rozpatrzenia wniosku. Zgodzić się więc trzeba, że działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji i tym samym nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 3 sentencji wyroku. W pkt 4 sentencji wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.