II SAB/Bd 161/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 września 2022 r., 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) pismem z 16 września 2022 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w Żninie (dalej: organ) o przesłanie poprzez ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 2355C. Pismem z 30 października 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Żninie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 16 września 2022 r., zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informacje publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Na tej podstawie skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 16 września 2022 r., dotyczącego przesłania poprzez ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 2355C oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że termin do udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z 16 września 2022 r. złożony poprzez ePUAP upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach, czyli 30 września 2022 r. W tym terminie, jak i do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił ani nie przesłał żądanej informacji. W związku z powyższym – w ocenie skarżącego – organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skarżący podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że Zarząd Dróg Powiatowych jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg powiatowych. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z uwagi na formę wniosku (brak dookreślenia trybu) nie został on zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i dlatego nie został rozpatrzony w terminie 14 dni, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu wniosek podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 35. Organ stwierdził zatem, że termin na rozpoznanie objętego wnioskiem żądania wynosił dwa miesiące. Nadto organ wskazał, że jako zarządca drogi 2355C dysponuje nowym programem do ewidencji dróg, który jest sukcesywnie uzupełniany niezbędnymi danymi. Jednostka organizacyjna jest na etapie opracowywania projektu planu, który po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i zatwierdzeniu przez organ zarządzający ruchem zostanie wprowadzony w celu zaktualizowania istniejącej organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku. Z uwagi na powyższe pismem z 4 listopada 2022 r. organ przesłał skarżącemu plan liniowy oznakowania w zakresie odcinka drogi, a plan organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 2355C Gołąbki – Ławki zostanie przekazany wnioskodawcy po jego uzgodnieniu. O czym skarżący został poinformowany. Jeżeli termin ten przekroczy 2 miesiące organ dokona stosownego przedłużenia. Zdaniem organu skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie, bowiem organ nie działa w tej sprawie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, a w oparciu o kodeks postępowania administracyjnego. Udzielono odpowiedzi na wnio9sek zgodnie z jego treścią w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, a ostateczna odpowiedź uzależniona jest od czynników niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy na piśmie o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym ww. ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Na gruncie wyżej wskazanych przepisów analizowanej ustawy, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany taką informacją nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 166/21. LEX nr 3288449). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez tę stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Jak wynika z akt sprawy (okoliczność niesporna) skarżący w dniu 16 września 2022 r., złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 2355C. W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że Zarząd Dróg Powiatowych w Żninie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia objętej wnioskiem informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ podniósł natomiast w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na formę wniosku nie został on zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Powyższa ustawa nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go co do zasady w formie pisemnej, na co wskazuje art. 10 ust. 2 u.d.i.p.), a postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r., III OSK 1559/21 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Na tej podstawie należy uznać, że wniosek skarżącego przesłany do organu za pośrednictwem platformy ePUAP złożony został prawidłowo i podlegał rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W kontekście bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy także ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu lub czynności. Dokonując tej oceny należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych, a także treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że należy przede wszystkim ustalić, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak należy mieć też na względzie, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów tej ustawy wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Nie ulega wątpliwości, że wnioskowany w niniejszej sprawie projekt organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 2355C Gołąbki - Ławki, stanowi informację o sprawach publicznych, a zatem stanowi informację publiczną. Sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21 ). Okoliczność ta była bezsporna, bowiem organ jej nie kwestionował. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693) zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. W myśl art. 21 ust. 1 tej ustawy, zarządca drogi powiatowej może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę powiatu. Żądana informacja nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, a dostępu do niej nie reguluje inna ustawa, która określałaby odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W świetle powyższego, organ do którego skierowano przedmiotowy wniosek winien był podjąć działania w celu jego załatwienia i udostępnić stronie żądaną informację w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie nie późniejszym niż 14 dni od daty otrzymania wniosku. Jak wynika z akt sprawy, wnioskowana informacja publiczna została częściowo udostępniona stronie w dniu 4 listopada 2022 r. wraz z informacją, że projekt organizacji ruchu tej drogi jest opracowywany i zostanie udostępniony po jego formalnym zatwierdzeniu, a więc po upływie ustawowego terminu do rozpoznania wniosku strony. Oznacza to, że organ nie pozostaje już w bezczynności i bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go do załatwienia wniosku skarżącego, albowiem przedmiot postępowania sądowego, jakim była bezczynność strony przeciwnej, przestał istnieć w dacie orzekania. Wskazać przyjdzie, że w sytuacji gdy organ nie dysponuję informacją publiczną objętą wnioskiem, właściwą formą załatwienia wniosku jest właśnie pismo informujące o tej okoliczności. Wskazać należy, że podjęcie działania przez podmiot, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, w zależności od tej oceny, ewentualnego orzeczenia o wymierzeniu temuż podmiotowi grzywny. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając charakter bezczynności organu Sąd wziął pod uwagę, że Zarząd Dróg Powiatowych w Żninie niezwłocznie po wpłynięciu skargi (30 października 2022 r.), udostępnił stronie wnioskowane informacje, w których był posiadaniu a wcześniejsza bezczynność wynikała z błędnej oceny organu co do trybu rozpatrzenia wniosku strony. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby była ona wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania, jak również opóźnienie w udostępnieniu posiadanej informacji nie było znaczne. Stanowisko organu o rozpoznaniu przedmiotowego wniosku jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wniosek (niezależnie od jego nazwania) dotyczy udostępnienia informacji publicznej należącej do kompetencji zarządu dróg powiatowych, która winna być w posiadaniu tego organu. Procedurę udostępniania informacji publicznej reguluje zasadniczo ustawa o dostępie do informacji publicznych, a nie kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie jedynie w przypadku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postepowania o udostepnienie takiej informacji. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że sporządzanie projektu organizacji ruchu drogi publicznej nie następuje w trybie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami k.p.a. Z tych wszystkich powodów Sąd w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie drugim wyroku, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 16 września 2022 r. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł (równowartość uiszczonego wpisu od skargi).