II SAB/Bd 16/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie aktualizacji mapy gruntów 1. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2013 r. w terminie 60 (sześćdziesięciu) dni od dnia doręczenia akt, 2. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. B. wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. (data wpływu [...] września 2013 r.) zwrócił się do Starosty Powiatowego w L. o aktualizację mapy gruntów (obręb J., działki geodezyjne [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...]) oraz założenie osnów i znaków geodezyjnych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że otrzymana mapa tych działek nie odpowiada rzeczywistości, a znaków zaznaczonych na mapie nie można odnaleźć. Jako podstawę prawną wskazał art. 7d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Starosta L. wyjaśnił, że zgodnie z art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, dalej zwana p.g.k.) założone mapy ewidencji gruntów i budynków oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa aktualizowana jest na bieżąco przy okazji wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. Art. 11 cyt. ustawy określa, że prace geodezyjno kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Zgodnie z art. 12 wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego celem aktualizacji. Podsumowując, aktualizację mapy należy zlecać indywidualnie u podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W sprawie założenia osnów i znaków geodezyjnych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 pkt 4 p.g.k. ilekroć w ustawie jest mowa o znakach geodezyjnych, rozumie się przez to znaki z trwałego materiału określające położenie punktów osnowy geodezyjnej, a zgodnie z art. 3 ust. 1 podstawą do wykonywania prac geodezyjno-kartograficznych stanowią osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Czyli podsumowując, w art. 7d mowa jest o osnowie geodezyjnej, która służy podmiotom gospodarczym do wykonywania prac geodezyjno-kartograficznych. Na terenie obrębu J. jest założona osnowa [...] klasy. Z dokumentacji wynika, że przy drodze oznaczonej jako działka [...] obok działki [...] winien znajdować się znak geodezyjny oznaczony jako numerem [...]. Sprawdzono w terenie, znak taki istnieje, nie jest zniszczony ani uszkodzony, więc nie zachodzi w tym miejscu zastosowanie art. 48 pkt 3. Organ poprosił skarżącego o kontakt w celu dokładniejszego ustalenia, o jaki znak geodezyjny chodzi. Jeżeli chodzi o znaki graniczne, to zgodnie z art. 38 p.g.k. właściciele lub osoby władające nieruchomościami (gruntami) są obowiązane do ochrony znaków, a zgodnie z art. 39 ust. 2 wznowienia znaków granicznych dokonują na zlecenie zainteresowanych, podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki, o których mowa w art. 11. Pismem z dnia [...] października 2013 r. (data wpływu [...] października 2013 r.) skierowanym do Wojewody K.-P. skarżący złożył zażalenie na bezczynność Starosty L. wskazując jako podstawę art. 37 k.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił skarżącemu, powołując się na przepisu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), że przekazany przez niego wyrys z mapy ewidencyjnej spełnia wymagania ww. przepisów, brak na nim tylko oznaczenia kierunku północy i pieczęci organu. Sama treść mapy ewidencyjnej spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa. Takie dane jak szerokość dróg oraz działek ewidencyjnych zawierają szkice polowe opracowywane przy wykonywaniu prac geodezyjnych, które znajdują się w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Powyższe dane można pozyskać poprzez złożenie odpowiedniego zamówienia w Starostwie Powiatowym w L. Odnosząc się do sprawy aktualizacji mapy ewidencyjnej, organ wyjaśnił, że kwestie aktualizacji operatu ewidencyjnego regulują następujące przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków: - § 44 pkt 2 - do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, - § 45 ust. 1 - aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, - § 46 ust. 1 - dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, ust. 2. - z urzędu wprowadza się zmiany wynikające między innymi z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany dany ewidencyjnych. Natomiast w myśl § 54 ww. rozporządzenia starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie: 1) zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, 2) zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. Weryfikację, o której mowa w ust. 1 pkt 1, przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 10 lat, obejmując nią najmniej 10% dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę dokonanych zmian w operacie ewidencyjnym. Starosta zarządza sprawdzenie wszystkich danych ewidencyjnych obrębu, jeżeli w wyniku weryfikacji wyjdą na jaw istotne nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji. Natomiast weryfikację, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 15 lat, obejmując nią cały obszar obrębu. W związku z powyższym bieżąca aktualizacja operatu ewidencyjnego, w tym treści mapy ewidencyjnej, następuje poprzez wprowadzanie zmian na podstawie dostępnych staroście dokumentów. Natomiast okresowa weryfikacja następuje w terminach przewidzianych ww. § 54 cyt. rozporządzenia. Ponadto art. 11 p.g.k. stanowi, że prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot działania obejmuje prowadzenie tych prac. Z art. 22 ust. 3 p.g.k. wynika, że osoby zgłaszające wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków (m.in. powierzchni i granic działek), są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia tych zmian. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest więc poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ww. ustawy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu, skoro ich uprawnienia sprowadzają się do rejestrowania stosownych danych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie praw określonych w tym względzie dokumentów. Podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące przebiegu dróg sąsiadujących z jego nieruchomościami mogą się wiązać z koniecznością ustalenia zasięgu prawa własności. W związku z powyższym organ prowadzący operat ewidencyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania zmian w tym zakresie, jak również zlecania pomiarów w zakresie rozgraniczania nieruchomości czy też wznowienia znaków granicznych. Właściwym organem w sprawach rozgraniczania nieruchomości jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zatem w tej kwestii ustalenia przebiegu granicy skarżący może wystąpić do Wójta Gminy L. Natomiast wznowienie znaków granicznych można zlecić jednostce wykonawstwa geodezyjnego. W sprawie ewentualnego naruszenia stanu posiadania skarżący może wystąpić o wyjaśnienia tych kwestii do zarządcy drogi. Starosta L. na wniosek z dnia [...] września 2013 r. udzielił szczegółowych wyjaśnień w piśmie z dnia [...] października 2013 r. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po zapoznaniu się z nim, podziela to stanowisko. Niemniej jednak organ stwierdził uchybienia natury formalnej w sposobie rozpatrzenia ww. wniosku. Wobec powyższego zażalenie na bezczynność Starosty L. w zakresie braku aktualizacji mapy ewidencyjnej należało organ uznał za bezzasadne. Pismem doręczonym organowi dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący wezwał Starostę L. do usunięcia naruszenia prawa uzasadniając je tym, że oczekuje decyzji w sprawie wymiany nieaktualnej mapy gruntów na mapę aktualną. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. (omyłkowo zaopatrzonym datą [...] grudnia 2014 r.), odebranym przez adresata dnia [...] stycznia 2014 r., Starosta L. wezwał skarżącego do przedłożenia odpowiednich dokumentów umożliwiających wprowadzenie zmian do operatu ewidencyjnego z zakresu aktualizacji użytków gruntowych, rozgraniczenia nieruchomości lub pomiaru sytuacyjnego istniejących znaków granicznych bądź pomiaru granic działek ewidencyjnych. Następnie skarżący dnia [...] stycznia 2014 r. złożył za pośrednictwem Starosty L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność ww. organu przedstawiając w niej dotychczasowy przebieg postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przepis § 2 przewiduje, że organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z 4.12.2006 r., II SAB/Bk 14/06, Lex nr 284727, NSA z 12.10.2006 r., II GSK 138/06, Lex nr 276683) przyjmuje, że złożenie takiego zażalenia do organu wyższego stopnia, bez względu na to, czy zażalenie to zostanie uwzględnione, stanowi wyczerpanie dostępnego stronie środka odwoławczego w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyczerpanie dostępnych stronie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jest warunkiem jej dopuszczalności, tj. warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi. W analizowanej sprawie skarżący złożył zażalenie do K.-P. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Stosownie do przepisu art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jest, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a zatem w stosunku do starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Nie ulega zatem wątpliwości to, że skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna. Należy podkreślić, że starosta na podstawie art. 7d p.g.k. jest organem właściwym w sprawach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, starosta aktualizuje dane zawarte w ewidencji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i § 11. Czynności tych dokonuje niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1). W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 p.g.k. (ust. 3 § 47 rozp.). Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że starosta aktualizując dane w ewidencji gruntów wprowadza je z urzędu lub na wniosek, a w sytuacji, gdy wniosek strony jest nieuzasadniony - wydaje decyzję, której przedmiotem jest odmowa wprowadzenia zmian, natomiast gdy zawiera on braki merytoryczne – wzywa do ich uzupełnienia pod rygorem wydania decyzji odmownej. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z 8.05.2012 r., II SA/Lu 3/12, LEX nr 1166273, w przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli strona nie złoży odpowiednich dokumentów lub przedstawione przez nią dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian, organ wyda decyzję odmowną. Nie ulega zatem wątpliwości, że o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej, załatwienie sprawy administracyjnej następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Za niedopuszczalne należy uznać stanowisko, w którym załatwienie sprawy administracyjnej następuje poprzez wydanie pisma informującego o braku podstaw do jej załatwienia. Powyższe na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza, że Starosta obowiązany jest załatwić sprawę administracyjną z wniosku skarżącego w prawem przepisanej formie (tak słusznie WSA w Kielcach w postanowieniu z 13.10.2006 r., II SAB/Ke 26/06). Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ w badanej sprawie Sąd stwierdził niezgodną z prawem bezczynność Starosty L., zobowiązał go do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego. Nie ulega wątpliwości to, że w świetle powyższych rozważań załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, przy czym biorąc pod uwagę konieczność wezwania skarżącego do uzupełnienia jego wniosku o stosowne dokumenty wyznaczył w tym celu organowi termin 60 dni. W ocenie sądu biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg sprawy i stan jej wyjaśnienia, okres ten będzie wystarczający dla jej załatwienia. Zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. termin powyższy będzie liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem orzeczenia, po jego uprawomocnieniu się. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może zastąpić organu i rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, co więcej, nie może także sugerować określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem Starosty będzie ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcie, którego treść zależeć będzie od oceny, czy zostały spełnione przesłanki dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz założenia osnów i znaków geodezyjnych. Jeżeli zgromadzone dokumenty są wystarczające do wprowadzenia zmian - organ powinien decyzją wprowadzić żądane zmiany, w przeciwnym razie - wydać decyzję odmowną. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz kosztów dojazdu.