II SAB/Bd 147/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę.

Skarżąca M. K. pismem z [...] listopada 2020 r. (wpływ do organu [...] listopada 2020 r.) zwróciła się do Inspektor Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z samowolą budowlaną polegającą na przebudowie dachu w budynku przy ul. [...] w B.. Wnioskodawczyni podniosła, że jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości ul. [...], a więc ma status strony postępowania. Skarżąca wskazała, że inwestor – Zarząd Wspólnoty, prowadzi roboty budowlane będące przebudową dachu budynku. W ramach tych robót doszło do demontaż okien dachowych lukarn i montażu nowych okien połaciowych, co zmieniło kształt bryły dachu i parametry użytkowe pomieszczenia strychowego nieruchomości wspólnej. Ponadto wymieniono starą dachówkę karpiówkę na dachówkę zakładkową ceramiczną oraz wymieniono łaty i kontrłaty - bez wymaganych obliczeń wytrzymałościowych konstrukcji dachowej. Skarżąca podniosła, że roboty budowlane prowadzone są w obrębie budynku znajdującego się na działkach nr 26/20 i nr [...]. Tymczasem zaświadczenie Prezydenta B. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia Wspólnoty Mieszkaniowej P. 12 dotyczącego zamiaru przystąpienia do robót budowlanych dotyczy tylko działki nr [...] przy ul. [...]. Co więcej inwestor nie ma zgody wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie robót budowlanych. Inwestor nie ma zatem tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co wyklucza legalizację wykonanych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. odpowiedział Skarżącej pismem z [...] grudnia 2020 r., w którym uznał jej "skargę" za bezzasadną. Organ wskazał, że przeprowadzona wcześniej tj. [...] grudnia 2019 r. kontrola potwierdziła, że roboty remontowe realizowane były w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenie zamiaru wykonania robót remontowych dachu, na co Prezydent M. B. wydał [...] września 2019 r. stosowne zaświadczenie. W związku z tym realizowanych robót budowlanych nie można uznać za wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie organ wskazał, że wniosek Skarżącej nie może być rozpoznany w formie przewidzianej art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej w skrócie "k.p.a."), gdyż prowadzenie postępowań z rozdziału 5a ustawy – Prawo budowlane następuje z urzędu, a w rozpatrywanej sprawie braku ku temu podstaw. Po rozpatrzeniu ponaglenia Skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. odmówił wyznaczenia Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Wobec powyższego M. K. pismem z [...] września 2021 r. złożyła do Sądu skargę na istniejącą od [...] listopada 2020 r. bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi terminu 7 lub 14 dni na wydanie decyzji o rozbiórce samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] na żądanie strony (tj. Skarżącej). Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła swoje stanowisko odnośnie samowolnego przeprowadzenia robót budowlanych dachu budynku przy ul. [...]. Skarżąca podniosła, że żaden z przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 48, 50, 51, 53a Prawa budowlanego, nie wyłączają zastosowania art. 61 § 1 k.p.a. a więc możliwości wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na żądanie strony. Oznacza to, że dniem [...] listopada 2020 r. tj. z dniem otrzymania przez organ jej wniosku z [...] listopada 2020 r., na mocy art. 61 § 3 k.p.a. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Pomimo to organ nie wydał decyzji w sprawie. Zdaniem Skarżącej zmiana Prawa budowlanego nie wyłączyła możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W przedmiotowej sprawie tak rozumiana bezczynność miałaby dotyczyć wniosku Skarżącej z [...] listopada 2020 r. odnośnie którego organ jedynie odpowiedział w formie pisma z [...] grudnia 2020 r., w którym przedstawił swoje negatywne stanowisko odnośnie potrzeby wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej w budynku przy ul. [...] oraz stwierdził brak podstaw do wydania postanowienia o którym mowa w art. 61a k.p.a. tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W związku ze stanowiskiem organu wyjaśnienia wymaga, czy w przedmiotowym przypadku na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek wydania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pozytywna odpowiedź skutkowałaby uznaniem, że organ, który takiego postanowienia nie wydał, lecz o swoim stanowisku poinformował pismem, pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być jednakże interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Postępowanie administracyjne może być bowiem wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, a o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2670/16, publ. CBOSA). W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że postępowanie, którego wszczęcia domaga się Skarżąca, może być wszczęte jedynie z urzędu. Zgodnie bowiem z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), postępowania uregulowane w rozdziale 5a (dotyczące m.in. samowoli budowlanej) wszczyna się z urzędu. Wskazany przepis art. 53a ust. 1 został dodany przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Uzasadnieniem dla jego wprowadzenia były pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Dostrzeżono, że część składów orzekających uważała, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania, zaś z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Inne zaś składy przyjmowały odmiennie, tj. że choć przepisy nie regulują tej kwestii wprost, postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej (z uzasadnienia Projektu ustawy zmieniającej). Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. W takiej sytuacji organ powinien o tym jedynie poinformować wnioskującego. Zasada legalizmu wyrażona w art. 6 k.p.a. stanowi, że "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Skoro normy prawa materialnego stanowią o podejmowaniu pewnych działań przez organ z urzędu, to nie pozostawiają organowi wyboru (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 września 2019 r., II SA/Bk 559/19, CBOSA). Norma prawa materialnego, która jednoznacznie wskazuje na podejmowanie działań tylko z urzędu, wynika z cyt. wcześniej art. 53a ustawy Prawo budowlane. Stanowisko powyższe to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 22 września 2021 r. II SA/Gd 442/21, WSA w Bydgoszczy z 1 grudnia 2021 r., II SA/Bd 89/21 (oba CBOSA). Przepis art. 53a ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. Wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a k.p.a., obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie istnieje zatem przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należy bowiem zauważyć, że wprowadzając zapis art. 53a ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie wprowadził stosownej regulacji w tym zakresie, czy to poprzez zapis w ustawie Prawo budowlane, czy poprzez odesłanie do art. 61a k.p.a. (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 lipca 2022 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 51/22, CBOSA).W sytuacji więc, gdy organ po przeprowadzeniu kontroli doszedł do wniosku, że wskazywane przez Skarżącą roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie wymagają interwencji, a tym samym brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, wystarczającym działaniem było poinformowanie Skarżącej pismem o stwierdzonej sytuacji. Na marginesie należy zauważyć, że konstrukcja zawarta w przepisie art. 53a Prawa budowlanego, przewidująca możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, nie jest wyjątkiem w obowiązującym prawie. Analogiczne rozwiązane przewiduje bowiem art. 375 z działu III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym "Postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu". Odnośnie tego przepisu wypowiedział się NSA w wyroku z 5 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2670/16 (publ. CBOSA) stwierdzając, że jeżeli "postępowania określone w Dziale III Tytułu VI P.o.ś. mogą być tylko wszczęte z urzędu, wyłączona zostaje zasada skargowości i wniosek skarżącego (...) nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Brak również podstaw do stwierdzenia, że organ powinien wydać akt o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, gdyż przepis art. 61a k.p.a. nie znajduje w takim przypadku zastosowania." W związku z powyższym uznając, że w przedmiotowej sprawie działania organu nie stanowią o jego bezczynności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę.