II SAB/Bd 115/24

Sygn. [...] II SAB/Bd 115/24 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi I. N. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. umarza postępowanie sądowadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] czerwca 2024 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej opisanego w punkcie 1 sentencji, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 5. zwraca skarżącej z ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) 100 (sto) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.

Pismem z [...] sierpnia 2024 r. I. N. (dalej "Skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy R. (zwanego dalej "Wójtem") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W złożonej skardze Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego; 2. stwierdzenia, że Wójt dopuścił się bezczynności; 3. zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, 4. wymierzenia Wójtowi grzywny. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że [...] czerwca 2024 r. złożyła wniosek o udzielenie pomocy w postaci przyznania dodatku mieszkaniowego (brakowało jedynie rachunku za wywóz śmieci). W dniu [...] lipca 2024 r. otrzymała wezwanie do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni, na które odpowiedziała [...] lipca (data wpływu do Urzędu – [...] lipca), wnosząc o sprecyzowanie w jakim zakresie należy uzupełnić wniosek o dodatek mieszkaniowy. Skarżąca podniosła, że [...] sierpnia 2024 r. otrzymała wezwanie do uzupełnienia wniosku, w którym jednak nie wskazano o jakie dokumenty konkretnie chodzi; z treści wezwania Skarżąca wywnioskowała, że musi ponownie złożyć wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, choć złożyła takowy wniosek [...] czerwca 2024 r. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 7 ust. 13 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1335) w celu weryfikacji informacji i danych zawartych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i w deklaracji, o której mowa w ust. 1 oraz w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 2, organ może wezwać wnioskodawcę do przekazania dodatkowych dokumentów potwierdzających te informacje i dane wyznaczając termin nie krótszy, niż 14 dni. Organ może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego w przypadku niedostarczenia wskazanych dokumentów w wyznaczonym terminie. W ocenie Skarżącej Wójt powinien kierować się w tym przypadku zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, dlatego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku powinno zawierać wyznaczenie terminu nie krótszego niż 14 dni a nie terminu 7 dni. Skarżąca zarzuciła, że Wójt, nie wydając decyzji, naruszył art. 7 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym decyzję w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego wydaje się w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku. Skarżąca podniosła, że pomimo upływu ustawowego terminu, organ nie podjął jakichkolwiek czynności w tej sprawie; nie informował także o przedłużeniu postępowania oraz nie wydał żadnej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wójt wyjaśnił, że skargę otrzymał [...] sierpnia 2024 r. Zgodnie z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2024 r. (znak: [...]) został wyznaczony dodatkowy termin na załatwienie sprawy, tj. miesiąc od doręczenia ww. postanowienia. Po właściwym uzupełnieniu braków formalnych wniosku, decyzja została wydana [...] września 2024r. Mając na uwadze, że organ nie pozostał bierny wobec złożonego wniosku Skarżącej i podjął czynności zmierzające do jego załatwienia co znajduje odzwierciedlenie w załączonych aktach sprawy, Wójt wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania decyzji, stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności, a także o odstąpienie od wymierzenia grzywny z uwagi na wydanie decyzji we właściwym terminie wskazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stosownie do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), określającego terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). W odniesieniu do spraw załatwianych w I instancji ustawodawca wskazuje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Oceniając, czy sprawa została załatwiona z zachowaniem terminu określonego w myśl wyżej wskazanych przepisów trzeba przede wszystkim stwierdzić, że z akt sprawy wynika, iż Wójt wydał decyzję kończącą postępowanie [...] września 2024 r. (jej doręczenie [...] września 2024 r. potwierdziła Skarżąca w piśmie procesowym z [...] listopada 2024 r. – k. 50) tj. ponad 2 miesiące od momentu złożenia wniosku ([...] czerwca 2024 r.). Z akt wynika także, że Wójt podejmował w sprawie czynności w celu jej załatwienia – a więc sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego, co precyzowało termin zakończenia postępowania z okresu "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.) na okres jednego miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Okres jednego miesiąca liczony od 25 czerwca upływał 25 lipca. Należy jednakże uwzględnić regulację art. 35 § 5 k.p.a z którego wynika, że do liczenia ww. okresu miesięcznego "nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu." Odnosząc tą regulację do czynności podejmowanych w sprawie z obliczania okresu miesięcznego należy wyłączyć okres 9 dni tj. okres od momentu skierowania przez Wójta do Skarżącej wezwania do uzupełnienia wniosku ([...] lipca) do momentu odpowiedzi na to wezwanie przez Skarżącą [...] lipca (pismo Skarżącej z [...] lipca, złożone w Urzędzie Gminy [...] lipca - k. 23 akt administracyjnych). Dzień [...] lipca był jednocześnie ostatnim dniem 7 – dniowego okresu wyznaczonego wnioskodawczyni na uzupełnienie wniosku (wezwanie doręczono [...] lipca – k. 18 akt administracyjnych). Powyższe prowadzi do wniosku, że okres miesięczny na załatwienie sprawy, z uwzględnieniem wyłączenia okresu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., upłynął [...] sierpnia 2023 r. Do tej daty Wójt ani nie załatwił sprawy ani wykonał wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. W tym zatem momencie doszło do bezczynności organu. Odnosząc się do stanowiska Wójta należy przy tym zauważyć, że określenie nowego terminu zakończenia sprawy nastąpiło wprawdzie w oparciu o wydane, w wyniku rozpatrzenia ponaglenia, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], jednakże postanowienie to zostało wydane dopiero [...] sierpnia 2024 r. Tak więc pomiędzy [...] sierpnia a [...] sierpnia istniała sytuacja, kiedy upłynął już okres miesięczny na załatwienie sprawy, a jednocześnie nie został wyznaczony nowy termin zakończenia postępowania w sprawie – czy to poprzez wykonanie przez Wójta obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. czy to poprzez wyznaczenie tegoż terminu zgodnie z art. 37 § 6 pkt 2 lit. a) k.p.a. tj. przez organ rozpatrujący ponaglenie (w kontrolowanej sprawie – przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze). Ponadto należy wyjaśnić, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, że organ nie pozostał bierny wobec złożonego wniosku Skarżącej i podjął czynności zmierzające do jego załatwienia co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, publ. CBOSA). Jak wyżej wskazano - w sprawie zaistniała bezczynność Wójta, co obligowało Sąd do jej stwierdzenia (pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie, tak jak rozstrzygnął Sąd w pkt 1 sentencji wyroku, postępowanie sądowe podlegało umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd winien nałożyć na organ takie zobowiązanie w przypadku uwzględniania skargi na bezczynność. Jednakże, skoro Wójt przed rozpoznaniem skargi przez Sąd załatwił wniosek Skarżącej poprzez wydanie decyzji, nie ma powodu, aby zobowiązywać go do wydania w określonym terminie aktu, który już został wydany (w przedmiotowym przypadku aktem tym jest decyzja z [...] września 2024 r.). Sąd doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14 - opubl. w CBOSA). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, Sąd wziął pod uwagę, że nie wiązała się ona z zupełnym brakiem działania organu w sprawie; organ podejmował czynności ukierunkowane na zakończenie sprawy tj. wzywał Skarżącą do uzupełnienia wniosku, zarówno przed upływem terminu na załatwienie sprawy (wezwanie z [...] lipca), jak też w okresie, kiedy formalnie istniała już bezczynność organu (wezwanie z [...] sierpnia – k. 24 akt). Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była nacechowana jego złą wolą lub lekceważącym podejściem do obowiązków procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Z tego też względu Sąd uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd oddalił również wniosek o nałożenie grzywny organowi. Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie. Oceniając całokształt działań organu, w tym zarówno ww. okoliczność podejmowania czynności zmierzających do załatwienia sprawy jak też jej załatwienie w terminie przekraczającym o niecałe 3 tygodnie maksymalny dwumiesięczny termin określony w art. 35 § 3 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że rozmiar zaistniałej nieprawidłowości w załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. O zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł jak w pkt 5 sentencji wyroku z uwagi na brzmienie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. tj. mając na względzie ustawowe zwolnienie spraw z zakresu pomocy społecznej z kosztów sądowych.