II SAB/Bd 115/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] w przedmiocie rozszerzenia postępowania dotyczącego wpisu obiektu do rejestru zabytków postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Na skutek wniosku Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. (nr [...]) Kujawsko-Pomorski Konserwator Zabytków, postanowieniem z 22 marca 2021 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa kujawsko-pomorskiego dawnego cmentarza żydowskiego położonego na działkach nr 57/4, 58 i 59 (obręb 4 – Kowalewo Pomorskie) przy ul. 1 Stycznia w Kowalewie Pomorskim gm. loco (znak sprawy WUOZ.T.WRD.5140.1.32.2020.AI). Pismem z 28 października 2021 r. Stowarzyszenie wniosło o rozszerzenie przedmiotu tego postępowania o teren działek ewidencyjnych numer 57/1 i 57/3 obręb Kowalewo Pomorskie 4, które pierwotnie wchodziły w skład parceli o numerze 242. Jednocześnie wniosło o przeprowadzenie dowodu z ustaleń organów śledczych dotyczących odkrytych podczas oględzin terenu szczątków ludzkich. Stowarzyszenie na wypadek gdyby zabytkowy cmentarz nie spełniał warunków do umieszczenia w rejestrze archeologicznym wniosło o rozpoznanie czy miejsce to spełnia cechy zabytku nieruchomego. Postępowanie w pierwotnej sprawie było przedłużane m.in. z uwagi na skomplikowany charakter i prowadzone jednocześnie przez organ postępowania w których zlecono wykonanie kart ewidencyjnych dla działek nr 57/4, 58, 59 (obręb 4 – Kowalewo -Pomorskie) przy ul. 1 Stycznia w Kowalewie Pomorskim tzn. dawnych cmentarzy żydowskiego i ewangelickiego i rozpoczęto procedurę włączania powyższych kart ewidencyjnych dla terenów dawnego cmentarza żydowskiego położonego zdaniem organu na terenie obecnych działek nr 58 i 59 oraz terenu dawnego cmentarza żydowskiego na obecnych działkach nr 57/1, 57/3 i 57/4. Pismem z 30 grudnia 2021 r. organ poinformował Stowarzyszenie m.in., że w altach powyższej sprawy brak dowodów na związek działek nr 57/1 i 57/3 z obszarem dawnego cmentarza żydowskiego. 20 lutego 2022 r. Stowarzyszenie za pośrednictwem platformy e-PUAP, złożyło0 ponaglenie do załatwienia wniosku o rozszerzenie postępowania. Pismem z 15 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie A. w S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "WKZ"), zarzucając naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżące stowarzyszenie wniosło o: - zobowiązanie WKZ do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy i orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, a także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżące stowarzyszenie jest organizacją religijną zrzeszającą osoby narodowości żydowskiej oraz wyznania mojżeszowego, do którego zadań statutowych należy między innymi ochrona dóbr kultury materialnej związanej z historią żydów oraz dbanie o zaspokojenie potrzeb religijnych społeczności żydowskiej. W związku z faktem, że K-PWKZ zezwolił na inwestycję budowlana na terenie dawnego cmentarza żydowskiego (będącego w wojewódzkiej ewidencji zabytków) w Kowalewie Pomorskim bez stosownego uzgodnienia z Komisja Rabiniczna ds. Cmentarzy reprezentującą Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP – skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek o wpisanie nekropolii do rejestru zabytków. Zdaniem strony skarżącej jej wniosek z 28 października 2021 r. o rozszerzenie pierwotnego zakresu postępowania prowadzonego przez K-PWKZ (obejmującego teren działek nr 57/4, 58 i 59) o działki nr 57/1 i 57/3 obręb 4 Kowalewo Pomorskie winno nastąpić poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego rozstrzygającego to żądanie. Przedwczesna i niedopuszczalna jest bowiem wypowiedź co do merytorycznej niezasadności takiego wniosku w formie pisemnej, przy okazji informacji o kolejnym przedłużeniu postepowania administracyjnego w sprawie. Skarżące stowarzyszenie wywiodło, że stanowisko konserwatora z dnia 30 grudnia 2021 r. jest przedwczesne i nadaje temu zawiadomieniu formę decyzji administracyjnej, bez możliwości złożenia stosownego odwołania przez strony niezadowolone z rozstrzygnięcia. WKZ posiada świadomość, że powinien rozszerzyć postępowanie, a mimo tego pozostaje w bezczynności, co powoduje przewlekłość całego postępowania o wpis do rejestru zabytków. Z kolei w sprawie wpisu do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego w innej miejscowości ten sam organ nie dokonał rozszerzenia postępowania o sąsiednią nieruchomość stanowiącą teren cmentarny, wydając stosowny akt administracyjny. W wyniku zażalenia Stowarzyszenia na to postanowienie organ odwoławczy wskazał właściwy kierunek działania (postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 17 grudnia 2020 r.) Stowarzyszenie zarzuciło, że organ nie przekazał wszystkich dokumentów organowi wyższego stopnia wraz z ponagleniem na bezczynność w tej sprawie z dnia 20 lutego 2022 r., w tym wniosku z 28.10.2021 r. Zdaniem strony skarżącej, takie działanie oraz postawa, którą przejawia organ przez przewlekłe prowadzenie postępowania, pomimo zdawania sobie sprawy, że ostatecznie organ II instancji nakaże mu rozpatrzyć nasz wniosek i rozszerzyć postępowanie, spełnia przesłanki uznania rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny organowi. Strona wniosła jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy sądowej sygn. II SA/Bd 232/22 w przedmiocie włączenia kart do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stowarzyszenie podniosło, że z uwagi na charakter sprawa winna zostać rozpoznana w trybie zwykłym, co da możliwość ewentualnego wypowiedzenia się uczestników postępowania. W odpowiedzi na skargę K-PWOZ wskazał, że w związku z wnioskiem Stowarzyszenia A. z 25 grudnia 2020 r. o wpisanie do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego położonego na działce nr 57/4, 58 i 59 (obręb 4 Kowalewo Pomorskie) przy ul. 1 Stycznia w miejscowości Kowalewo Pomorskie, postanowieniem z 22 marca 2021 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie oraz nastąpiło dopuszczenie do udziału w nim Stowarzyszenia. Postępowanie to nie zostało zakończone z uwagi na nierozstrzygniętą przez WSA w Bydgoszczy ( sygn. II SA/Bd 232/22) skargę A. z 20 lutego 2022 r. na włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków wykonanych w 2021 r. kart ewidencyjnych dla cmentarza żydowskiego i ewangelickiego w Kowalewie Pomorskim przy ul. 1 Stycznia, które stanowić będą dowód w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego cmentarza żydowskiego w Kowalewie Pomorskim. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek A. z 28 października 2021 r. o rozszerzenie postępowania także o działki nr 57/1 i 57/3 (obręb 4 Kowalewo Pomorskie) organ w zawiadomieniu o przedłużeniu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego położonego na działkach nr 57/4, 58 i 59 przy ul. 1 Stycznia w Kowalewie Pomorskim, przekazał m.in., że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodów na związek działek nr 57/1 i 57/3 z obszarem dawnego cmentarza żydowskiego. W dalszych pismach skarżące Stowarzyszenie wywodziło, że sprzeczne z materiałem dowodowym jest twierdzenie organu, zgodnie z którym działki nr 57/1 i 57/3 stanowią teren dawnego cmentarza ewangelickiego, a nie cmentarza żydowskiego. Pismami z 8 grudnia 2002 r. i 9 czerwca 2023 r., na wezwanie Sądu, K-PWKZ złożył wyjaśnienia w sprawie, przedkładając m.in. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 19 września 2022 r. (znak COZ-OAiK.650.84.2022.AB) stwierdzające że K-P WKZ nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie (k. 70-72) oraz przedstawiając aktualny stan postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków dawnego cmentarza żydowskiego położonego przy ul. 1 Stycznia w Kowalewie Pomorskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.) Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. oraz jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu, może być skutecznie wniesiona tylko wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego aktu lub czynności, tj. gdy wpłynie w tym zakresie konkretne żądanie podlegające załatwieniu rozstrzygnięciem władczym, lub gdy organ jest zobowiązany podjąć takie rozstrzygnięcie z urzędu w określonym terminie, a także gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia przewiduje przepis prawa. Natomiast kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na zaniechanie organów, gdy przepis prawa nie przewiduje obowiązku podjęcia działania przez organ. Należy zauważyć, że Stowarzyszenie A. oczekuje wyeliminowania stanu bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z 28 października 2021 r. o rozszerzenie zakresu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków terenu dawnego cmentarza żydowskiego na działkach nr 57/4, 58 i 59 obręb 4 Kowalewo Pomorskie. Postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z urzędu, a Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w nim na zasadzie art. 31 k.p.a. Sąd zważył, że procedura administracyjna nie reguluje żadnego formalnego aktu dla rozpoznania wniosku strony, czy też uczestnika postępowania o rozszerzenie zakresu toczącego się postępowania. W szczególności, wbrew oczekiwaniu strony skarżącej, nie ma podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie takiego wniosku formalnego poprzez wydanie incydentalnego postanowienia, a tym bardziej decyzji administracyjnej. Wniosek taki nie podlega odrębnemu rozstrzygnięciu, lecz jego uwzględnienie lub nie należy do dyskrecjonalnej władzy organu administracji prowadzącego to postępowanie. Ta kwestia incydentalna zostanie zatem przez organ uwzględniona (pozytywnie lub negatywnie) przy merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej co do jej istoty. Nadto nie można pomijać okoliczności, że przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu przez WKZ (znak WUOZ.T.WRD.5140.1.32.2020.2022) określił ten organ w postanowieniu o jego wszczęciu. Zgodnie z zasadą oficjalności, dysponentem tego postępowania jest organ administracji publicznej. Co istotne, przedmiotem tego postępowania jest wpisanie do rejestru zabytków konkretnego obiektu – dawnego cmentarza żydowskiego położonego przy ul. 1 Stycznia w Kowalewie Pomorskim, a nie samo wpisanie konkretnych działek ewidencyjnych do tego rejestru. Wskazać przyjdzie, że gdyby wolą ustawodawcy było wydanie przez organ w takim przypadku odrębnego postanowienia, na które przysługuje zażalenie, uregulowałby to wprost przepisem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowania zażalenie przysługuje, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Sądu wyklucza to zarazem badanie bezczynności organu w zakresie takiego wniosku zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 107/22 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro organ nie był w rozpoznawanej sprawie obowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej, to zaniechanie w tym zakresie, jak również treść innej wypowiedzi w przedmiocie tego wniosku - nie podlega samodzielnej kontroli sądu administracyjnego. Dodatkowo Sąd zauważa, że skarga na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o rozszerzenie przedmiotu postępowania, nie może być utożsamiana ze skargą na przewlekłe prowadzenie całego postępowania administracyjnego w danej sprawie. W takim przedmiocie skarżące Stowarzyszenie, posiadając dostateczną wiedzę i doświadczenie w prowadzeniu licznych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych winno wnieść odrębną skargę. Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpoznaniu wniosku o rozszerzenie postępowania dotyczącego wpisu obiektu do rejestru zabytków, jako niedotycząca bezczynności i przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Powyższe skutkuje uznaniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi za niedopuszczalną i w konsekwencji jej odrzuceniem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.