II SAB/Bd 11/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Inne w przedmiocie przewlekłości postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Pismem z [...] 2024 r. Stowarzyszenie w P. (dalej jako: "skarżący" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków . W skardze wskazało, że na pisemny wniosek Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP (dalej także: "ZGWŻ"), działającego za pośrednictwem Naczelnego Rabina Polski i podległej mu Komisji Rabinicznej ds. Cmentarzy z dnia [...] 2020 roku, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako: "organ") wszczął z urzędu dla działki nr [...] położonej w [...] postępowanie o wpis cmentarza żydowskiego do rejestru zabytków, zawiadomieniem z dnia [...] 2020 r., [...], o czym powiadomił Naczelnego Rabina Polski. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2021 roku, organ dopuścił stronę skarżącą do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Skarżący wskazał, starsza część cmentarza żydowskiego w [...] (dz. ewid. [...]) w ogóle nie miała zapewnionej stosownej ochrony konserwatorskiej jako teren cmentarny, czy to przez ujęcie w gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków czy to na podstawie innych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Działka nr [...] natomiast była ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków i posiadała sporządzoną kartę cmentarza. W związku z brakiem stosownej ochrony dla działki nr [...], Naczelny Rabin Polski złożył stosowne podanie z [...] 2020 r. o wszczęcie postępowania z urzędu i wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Skarżący wyjaśnił przedmiotem niniejszej skargi, jest bezczynność Konserwatora w prowadzonym postępowaniu w związku z jego tylko częściowym zakończeniem w stosunku do dz. ewid. [...] i niewydaniem aktu administracyjnego. Nie jest przy tym prawnie dopuszczalne, by w postępowaniu wszczętym i prowadzonym wyłącznie dla działki [...] organ administracji badał sytuację prawną i prowadził czynności w stosunku do innej działki (tu działki [...]), bez formalnego wszczęcia postępowania w stosunku do tej działki (działki [...]). Jeżeli więc postępowanie prowadzone przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków objęło działkę [...], to powinno być w odniesieniu do tej działki wszczęte postępowanie administracyjne. Tymczasem Konserwator twierdzi, że takiego postępowania nie wszczynał i nie prowadził, a zatem nie znajduje się w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Skoro [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków badał w trakcie postępowania również przesłanki ewentualnego wpisu do rejestru zabytków działki nr [...], a w decyzji z [...] 2021 roku, orzekł tylko co do działki [...], należy uznać, że wydał tylko decyzję częściową i pozostaje w bezczynności w odniesieniu do orzeczenia i wydania stosowego aktu administracyjnego w stosunku do nieruchomości nr [...]. Jest to błąd formalny, który rzutuje na całość postępowania. Zawarcie zaś stanowiska przez organ w uzasadnieniu decyzji względem nieruchomości nr [...], nie jest wiążące prawnie. Dlatego organ konserwatorski winien swój błąd naprawić poprzez wydanie stosownego i skutecznego aktu administracyjnego, względem działki nr [...] w [...]. Organ nie orzekł o całości żądania, w dodatku twierdzi, że nie wszczął postępowania w sprawie działki [...], choć prowadził wobec niej postępowanie dowodowe. Nie wydał również rozstrzygnięcia częściowego. W tej sytuacji nie powinno ulegać wątpliwości, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 104 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania rozstrzygnięcia co do działki [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wywiódł, że żądanie podjęcia przez organ działań z urzędu nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania, a organ nie jest zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu. "Wniosek o dokonanie z urzędu wpisu do rejestru zabytków" nie jest przy tym instytucją przewidzianą przez przepisy prawa administracyjnego. Organ wyjaśnił, że zawiadomieniem z [...] 2020 r. wszczął postępowanie z urzędu w sprawie wpisania do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego położonego na działce nr [...] obręb [...] G. w miejscowości G., ul. [...], o czym poinformował Naczelnego Rabina Polski jako zainteresowanego w sprawą. Postanowieniem nr [...] z [...] 2021 r. znak: [...] organ dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z [...] 2021 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków miejsca upamiętniającego społeczność żydowską zamieszkującą G. od lat 70-tych XVIII w. do 1939 r. - teren dawnego cmentarza żydowskiego w granicach działki ewidencyjnej nr: [...] (obręb [...], nr jednostki rejestrowej [...], arkusz mapy [...]) w miejscowości G., ul. [...]. Od decyzji tej żadna ze stron się nie odwołała i stała się ona ostateczna [...] 2021 r. Organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków cmentarza był zobowiązany na podstawie zebranego materiału dowodowego określić jego granice historyczne. Oznacza to, że w materiale dowodowym mogły znaleźć się dokumenty dotyczące nieruchomości sąsiednich, szczególnie że początkowo cmentarz żydowski w Gniewkowie lokalizowany był błędnie na działce ewidencyjnej nr [...] na podstawie karty ewidencyjnej sporządzonej w 2008 r. przez M. D.. W żadnym razie nie oznacza to jednak że postępowanie było prowadzone również w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] G.. Nie świadczy o tym żadna czynność organu ani żaden dokument w tym postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, dlaczego nie zdecydował się na rozszerzenie postępowania prowadzonego z urzędu na działkę ewidencyjną nr [...]. Postępowanie w sprawie wpisania do rejestru cmentarza żydowskiego w [...] zostało wszczęte w stosunku do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] G. i w stosunku do niej zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w każdym postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określonych w pkt. 1-5 tej normy) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, należy bowiem uznać okoliczność, gdy organ nie był zobowiązany do wydania żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. ani innych aktów czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (stosownie do art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a.). Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakończeniu postępowania dotyczącego wpisania do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego w Gniewkowie w zakresie działki nr [...]. Decyzją z [...] 2021 r. organ administracji orzekł bowiem jedynie o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] terenu dawnego cmentarza żydowskiego w granicach działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości G., ul. [...], mimo że zdaniem strony skarżącej cmentarz ten obejmował zarówno działkę [...], jak i działkę [...]. Odnosząc się do powyższego, stwierdzić trzeba, że postępowanie organu dotyczące wpisania cmentarza żydowskiego do rejestru zabytków nie było prowadzone w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] G.. O powyższym świadczy chociażby informacja z [...] 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego, czy postanowienie organu z dnia [...] 2021 r. [...] o dopuszczeniu Stowarzyszenie do udziału w przywołanym postępowaniu administracyjnym. Jak słusznie też zwrócił uwagę organ administracji organ prowadzący postępowanie dotyczące wpisania do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego, zobowiązany był określić jego granicę historyczne i w związku z tym zbadać czy nie istnieją podstawy do rozszerzenia postępowania o inne nieruchomości niż działka nr [...]. Wobec niestwierdzenia przez organ istnienia okoliczności potwierdzających położenie cmentarza również na nieruchomości oznaczonej nr [...], organ nie zdecydował się na objęcie również tej działki zakresem postępowania. Z odpowiedzi na skargę, jak i akt administracyjnych sprawy wynika, że nie toczyło się przed organem postępowanie o wpisanie do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego w granicach działki ew. nr [...]. Organ administracji nie był też zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu we wskazanym wyżej zakresie, ani rozszerzenia toczącego się postępowania o działkę nr [...]. Przedmiotowe postępowanie administracyjne mogło zostać wszczęte jedynie z urzędu. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2024, poz. 710) do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, skarżący nie jest właścicielem działki nr [...], ani też nie jest jej użytkownikiem wieczystym. Skarżący nie był zatem uprawniony do złożenia wniosku o wpis zabytku nieruchomego do rejestru. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego, uiszczonego przez skarżącą w kwocie 100 zł orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.