II SA/Wr 98/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" dla części obrębu geodezyjnego [...] stwierdza nieważność części II Kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustępu 1 we fragmencie "Powyższe wskaźniki urbanistyczne należy traktować jako wytyczne z dopuszczeniem zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Wojewoda D. – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1, art. 119 pkt 2 i art. 200 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] z [...].10.2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany ″Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]″ dla części obrębu geodezyjnego [...]. W skardze organ wniósł o stwierdzenie nieważności części II Kierunki zagospodarowania przestrzennego, zawartej w Zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu geodezyjnego [...], w zakresie ustępu 1 we fragmencie: ″Powyższe wskaźniki urbanistyczne należy traktować jako wytyczne z dopuszczeniem zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego″ załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej podjęcie zaskarżonego fragmentu uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "ustawą" w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233), zwanym dalej "rozporządzeniem", polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez wprowadzenie przepisu umożliwiającego zmianę określonych w studium szczegółowych ustaleń, w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenu, na etapie sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której, wbrew normie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium we wskazanym zakresie przestałyby być wiążące dla organów Gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Organ nadzoru wyjaśnił, że Rada wprowadziła mocą kwestionowanej uchwały do obowiązującego Studium zmiany polegające na dokonaniu nowych ustaleń dla terenu położonego we wschodniej części miejscowości [...], zlokalizowanego w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...] (działka o numerze ewidencyjnym [...]). Dla terenu stanowiącego dotychczas użytki rolne ustalono nowe przeznaczenie tereny zabudowy produkcyjnej i usługowej. Na rysunku studium przedmiotowy teren oznaczono symbolem P/U. W zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawartych w załączniku nr 1 do uchwały, w części II zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu geodezyjnego [...], w ustępie 1 ustalono zasady oraz wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu, przy czym ustalono, że "powyższe wskaźniki urbanistyczne należy traktować jako wytyczne z dopuszczeniem zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" (str. 191). W ocenie tego organu, zakwestionowana treść uchwały umożliwi wprowadzenie możliwość zmiany w planach miejscowych wymaganych przez studium parametrów i wskaźników urbanistycznych, takich jak wysokość budynków, wskaźnik powierzchni zabudowy, czy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, bez określenia wyraźnych limitów tych odstępstw. Zakwestionowana uchwała, w omawianym zakresie, wprowadza zatem wątpliwości interpretacyjne w kwestii stosowania wskazanego przepisu. Taki sposób zapisu ustaleń studium, jako nieodpowiadający wymogom określonym w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w związku z §6 pkt 2 rozporządzenia, nie realizuje również ustawowej funkcji studium, określonej w art. 9 ust. 4 ustawy w powiązaniu z powołanymi wcześniej przepisami ustawy i rozporządzenia, skoro nie wyznacza skrajnych wartości, w których mają zawierać się dopuszczalne odstępstwa od, określonych w szczegółowych postanowieniach studium, parametrów i wskaźników urbanistycznych, wiążących następnie przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Określone w studium tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalonym następnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać nieograniczonym modyfikacjom. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotnym aby były jednoznaczne. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała, że treść skargi jest zgodna z zasadą legislacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga Wojewody D. jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy) wskazać trzeba, że kwestionowany fragment uchwały zmieniającej studium o treści: ″Powyższe wskaźniki urbanistyczne należy traktować jako wytyczne z dopuszczeniem zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego″, znajduje się w części II pt.: ″Kierunki zagospodarowania przestrzennego″, w ustępie 1 pt.: ″Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu″. Dla terenu stanowiącego dotychczas użytki rolne Rada ustaliła nowe przeznaczenie – tereny zabudowy produkcyjnej i usługowej (P/U) oraz określiła zasady i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania dla tego terenu (str. 191). Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w studium określa się zwłaszcza - uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d – "b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Wymóg ten został doprecyzowany w § 6 pkt 2 rozporządzenia: "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: 2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określenia tych wymagań w planach miejscowych". Z kolei zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 16 ustawy, przez "parametry i wskaźniki urbanistyczne" należy rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40". W skardze zasadnie wytknięto Radzie, że skoro objęta zaskarżoną uchwałą zmiana studium dotyczy materii obligatoryjnej, którą należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych, to postanowienia regulujące taką materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Studium nie może być ogólnikowe, aby zachowało swoją funkcję aktu wyznaczającego kierunki oraz ramy dla późniejszej działalności planistycznej. Studium określając elementy, które są obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami wskazującymi, że mają one charakter informacji, zaleceń, czy też sugestii dopuszczających możliwość pominięcia ustaleń studium przy sporządzaniu planu. Jeżeli zatem Rada Miejska chciała wprowadzić odstępstwa od określonych parametrów i wskaźników dla obszaru P/U objętego zaskarżoną uchwałą o zmianie studium, jak powierzchnia zabudowy, minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnego, wysokość budynków, to jednocześnie powinna ustalić wyraźne limity tych odstępstw – skrajne wartości, w których mają się zawierać dopuszczalne odstępstwa. Nie czyniąc tego Rada dopuściła w istocie do dowolnego ich określenia w planie miejscowym dla tego terenu, czym naruszyła zasady sporządzania studium określone w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności części II Kierunki zagospodarowania przestrzennego, zawartej w Zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu geodezyjnego [...], w zakresie ustępu 1 we fragmencie: ″Powyższe wskaźniki urbanistyczne należy traktować jako wytyczne z dopuszczeniem zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego″ załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, okazał się w pełni uzasadniony. Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.