II SA/Wr 96/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A.Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego muru oporowego oddala skargę w całości.

A. Ś. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego muru oporowego. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych. M. O. pismem z dnia 14 listopada 2017 r. kierowanym do Starostwa Powiatowego w K., w nawiązaniu do doręczonego jej pisma informującego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę muru oporowego, wyraziła stanowisko, że przedmiotowy mur został już wybudowany i popełniona została podlegająca ściganiu samowola budowlana. Przedmiotowe pismo zostało przekazane przez adresata zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., (dalej - PINB). Nadto Starosta K. przy piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. przekazał organowi nadzoru budowlanego wniosek inwestora wraz z dokumentacją projektową dotyczący przedmiotowego przedsięwzięcia. Wobec zaistniałych okoliczności PINB zarządził oględziny, które miały miejsce w dniu 8 grudnia 2017 r., natomiast poczynione ustalenia odnotowano w sporządzonym na tę okoliczność protokole. Wizja w terenie dała organowi podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania przez A. Ś. muru oporowego na działkach nr [...] i [...] [...] we wsi W. bez pozwolenia na budowę, co zakomunikowano stronom zawiadomieniem. W świetle poczynionych ustaleń w dniu [...] PINB w K. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego muru oporowego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności muru oporowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt administracyjnych nakaz został przez zobowiązanego zrealizowany. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, pismem z dnia 12 lipca 2018 r. M. O. zgłosiła zastrzeżenia odnośnie lokalizacji przedmiotowego muru oporowego w związku ze zniesieniem współwłasności i wyznaczeniem nowych granic. W odpowiedzi na wątpliwości strony zostało przedłożone organowi oświadczenie uprawnionego geodety z dnia 27 września 2018 r., z którego wynika, że ,,przy budowie muru oporowego nie została naruszona granica działki oznaczonej geodezyjnie jako [...] położonej we wsi W.". W dniu [...] PINB w K. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 49 ust. 1 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej wymaganej w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego muru oporowego na działkach nr [...] i [...] [...] we wsi W. w kwocie 125.000zł. W sentencji postanowienia podano także, że wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn: stawki opłaty w wysokości 500zł, współczynnika kategorii obiektu 5 (kategoria VIII) oraz współczynnika wielkości obiektu 1 przy czym stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu: 500zł x 5 x 1 x 50 = 125.000zł. Nadto wskazując na art. 59g ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ poinformował o terminie płatności i numerze konta bankowego, na który należy uiścić wymierzoną opłatę legalizacyjną. Uzasadniając wydane postanowienie organ przedstawił stan faktyczny sprawy w zakresie ubiegania się przez inwestora o udzielnie pozwolenia na budowę, jednakże już po zrealizowaniu inwestycji. Wyjaśniono także, że przeprowadzone w dniu 8 grudnia 2017 r. oględziny potwierdziły, że mur oporowy został wykonany. Jest to mur oporowy o konstrukcji żelbetowej o średniej wysokości około 1,50m zlokalizowany częściowo pomiędzy działkami nr [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...]. W trakcie oględzin nie można było ustalić, ze względu na obłożenie go kamieniem, czy został on wykonany zgodnie z projektem. Brak pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem budowy muru oporowego został zakwalifikowany przez organ jako naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane skutkujące uznaniem inwestycji za samowolę budowlaną. Sygnalizując wdrożenie procedury doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ przypomniał wydane w toku postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a nadto zaznaczył, że nakaz ten został wykonany. Końcowo zastrzeżono, iż usankcjonowanie samowolnej budowy obiektu budowalnego może nastać po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej. Nie godząc się z wydanym postanowieniem, w terminie prawem przewidzianym, zobowiązany oprotestował je zażaleniem. W treści złożonego środka zaskarżenia zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, zaś argumentacja sprowadzała się do podania, że żalący się nie zgadza się z wydanym postanowieniem, które powinno zostać uchylone, gdyż wysokość wymierzonej kary jest nieprawidłowa. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] DWINB, przyjmując w podstawie prawnej m.in. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2096, dalej – k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu stanu faktycznego oraz treści i motywów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, organ II instancji w ramach własnych rozważań zwrócił uwagę na wydanie skarżonego postanowienia na podstawie art. 49 ust.1 w związku z art. 59 f ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 poz. 1186). Według DWINB organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, wskazując iż budowa muru oporowego wymaga pozwolenia na budowę, gdyż ustawodawca nie zwolnił przedmiotowej inwestycji z takiego obowiązku, zaś katalog zwolnień określa art. 29 Prawa budowlanego. Następnie organ odwoławczy przytoczył regulacje prawnomaterialne dotyczące legalizacji samowolnych robót budowlanych, by następnie odnotować, iż inwestor przedłożył do organu I instancji komplet dokumentów wymaganych celem legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, z czego wyprowadzono, że zasadnym było wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do twierdzeń zażalenia organ II instancji przeprowadził analizę prawidłowości obliczenia opłaty legalizacyjnej i skonkludował, że kwota 125.000 zł została obliczona poprawnie na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyjaśniono, iż mur oporowy prawidłowo został zakwalifikowany (zgodnie z załącznikiem do ustawy) do kategorii VIII obiektów budowlanych (inne obiekty), przy określeniu współczynnika kategorii obiektu (k) dla murów oporowych 5,0, oraz współczynniku wielkości obiektu (w) 1,0. W uznaniu organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął do obliczenia opłaty legalizacyjnej, kategorię obiektu VIII (inne budowle), z uwagi na fakt, iż wyłącznie do tej kategorii możliwe jest przypisanie muru oporowego, który stanowi budowlę w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaznaczono też, że postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego cechuje się automatyzmem, bo w przypadku wypełnienia obowiązków legalizacyjnych w całości, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia obliczającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości ani odstąpienia od ustalenia opłaty, ani też do miarkowania jej wysokości w drodze uznania administracyjnego. Zarówno wysokość opłaty legalizacyjnej, jak i konieczność jej naliczenia, wynikają wprost z przepisu prawa. Inwestor oprotestował zapadłe postanowienie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając jego uchylenia, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Żądania skargi oparto na zarzutach: - naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48, 49, 59 f Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wymierzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000,00zł, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 7, art. 8 art. 11 oraz art. 77 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia i zebrania całości wymaganego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie na tej podstawie błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, - art. 15 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia bez ponownego rozpoznania sprawy, czego przejawem jest m.in. bezrefleksyjne powielenie argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu organu I instancji, powołanie jako organu I instancji PINB dla miasta W., brak odniesienia się do zarzutów i wniosków zawartych w zażaleniu na postanowienie PINB, co stanowi zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawia stronę skarżącą prawa do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; - art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny dowodów, przejawiającej się w zakwalifikowaniu wykonanych prac jako realizacja muru oporowego z zupełnym pominięciem okoliczności, iż wykonany mur nie ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej lecz główną jego funkcją jest zabezpieczenie nieruchomości poprzez zapewnienie odwodnienia terenu, zalewanego opadami spływającymi z działek wyżej położonych, w tym z drogi gminnej stanowiącej działkę numer [...], - art. 85 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzania oględzin nieruchomości, zmierzających do ustalenia zakresu oraz charakteru wykonanych prac; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia, polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których oparto postanowienia, niewyjaśnieniu podstawy prawnej postanowienia oraz nieustosunkowaniu się do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie PINB. W uzasadnieniu pisma procesowego jego autor jako kluczową okoliczność podniósł fakt, że organy obu instancji pominęły funkcję jaką pełni przedmiotowy mur. Skarżący interweniował w Gminie Wiejskiej K. żądając odwodnienia działki nr [...], położonej powyżej działek [...] oraz [...], gdyż brak odwodnienia powoduje notoryczne zalewanie działek i drogi dojazdowej. Nadto właściciele działki numer [...] dokonali zmiany jej ukształtowania, co skutkowało zmianą stosunków wodnych i jest przedmiotem postępowania w sprawie przywrócenia poprzednich stosunków wodnych. Zgodnie z opinią hydrologiczną brak odwodnienia dróg gminnych powodował i powoduje szkodliwe oddziaływanie wód na działki położone niżej. Skarżący podniósł, że wobec bezczynności Gminy K. i notorycznym zalewaniem jego własności, niezbędnym było podjęcie działań celem zabezpieczenia mienia. Taką funkcję spełnia mur wraz z ujęciem wód spływających. Odnośnie kwalifikacji muru ze względu na funkcję jaką on pełni przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne. W dalszej kolejności zauważono, iż główną funkcją muru jest zabezpieczenie nieruchomości przed zalewaniem, zapewnienie odwodnienia terenu, nie zaś zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego powyżej, co ma potwierdzać fakt, iż Gmina K. zakłada wykorzystanie przedmiotowego ujęcia wody w planowanym do realizacji odwodnieniu drogi gminnej znajdującej się na działce numer [...]. Na zlecenie Gminy Wiejskiej K. sporządzono projekt budowlany budowy przyłącza kanalizacji deszczowej - odwodnienia drogi gminnej działka nr [...] z rur PCV-U [...]. Zgodnie z projektem odwodnienia liniowego realizacja odwodnienia zakłada wykorzystanie istniejącego na granicy działek [...] oraz [...] muru betonowego z okładziną kamienną, który jest niezbędny dla zabezpieczenia działek o numerach [...], [...], [...] oraz [...]. Na kanwie poruszonych okoliczności skarżący uzasadniał wydanie postanowienia z naruszeniem zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego. Wskazując na art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a. twierdził on, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśnił stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Odnośnie naruszenia zasady dwuinstancyjności zarzucono DWINB powielenie argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu organu I instancji przy jednoczesnym wskazaniu jako organu I instancji PINB dla miasta W. oraz brak odniesienia się do zarzutów i wniosków zawartych w zażaleniu. W tych okolicznościach skarżący uznał, że pozbawiono go prawa do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucając naruszenie art. 80 k.p.a. skarżący argumentował, iż nadzór budowalny zakwalifikował wykonane prac jako realizacja muru oporowego i pominął, że wykonany mur nie ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej lecz główną jego funkcją jest zabezpieczenie nieruchomości poprzez zapewnienie odwodnienia terenu, zalewanego opadami spływającymi z działek wyżej położonych, w tym z drogi gminnej stanowiącej działkę numer [...]. Według skarżącego organ powinien przeprowadzić oględziny i ustalić zakresu oraz charakter wykonanych prac. Ze względu na pełnioną funkcją muru nie można zakwalifikować go jako mur oporowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się z jej treścią nie znaleziono podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli. Przy piśmie z dnia 4 marca 2020 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów na okoliczność funkcji przedmiotowego muru jako zabezpieczenia nieruchomości przed zalewaniem i zapewnienia odwodnienia terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności czyli zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej -"p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii należy również postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej wydane na podstawie art. 49 ust. 1 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną jest elementem procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, określonej w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Dla porządku zaznaczyć należy, że pierwszym etapem jest stwierdzenie przez służby nadzoru budowlanego przystąpienie przez inwestora do robót budowlanych bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli wbrew zapisowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że ,,Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Po stwierdzeniu takiego faktu organ nadzoru budowlanego dokonuje wstępnej oceny możliwości legalizacji obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że wykonana samowolnie inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i zobowiązuje do przedstawienia niezbędnej dokumentacji. W sytuacji gdy nałożony na inwestora nakaz zostanie wykonany organ dokonuje sprawdzenia przedłożonych dokumentów celem usankcjonowania samowoli budowlanej i ewentualnego wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednakże przed tego rodzaju rozstrzygnięciem zadaniem służb nadzoru budowlanego jest wydanie odrębnego postanowienia, którym na podstawie art. 49 ust. 1 zd. 1 Prawa budowlanego ustala się opłatę legalizacyjną. Skutkiem nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 48 ust. 1 Prawo budowlane, zaś w sytuacji odwrotnej organ stosując właściwie regulację wynikającą z art. 49 ust. 4 omawianej ustawy wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i ewentualnie pozwolenie na wznowienie robót. Zwieńczeniem procesu legalizacyjnego jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Po ustaleniu norm prawnomaterialnych dotyczących wydanego rozstrzygnięcia przyjdzie ocenić jego legalność w świetle ustalonego przez organy stanu faktycznego i twierdzeń zamieszczonych w skardze. Ponad wszelka wątpliwość inwestor przedmiotowy proces inwestycyjny przeprowadził w warunkach samowoli budowlanej. Prawdopodobnie uświadomiwszy sobie ten fakt wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Jak wskazuje chronologia zdarzeń czynność ta została jednak dokonana po wykonaniu robót budowlanych, co zdecydowanie potwierdza inicjatorka postępowania oraz Starosta K. w zawiadomieniu z dnia 20 listopada 2017 r., w którym podał, że skarżący wnioskiem z dnia 26 listopada 2017 r. żądał pozwolenia na budowę, w dniu 7 listopada 2017 rwszczęto postępowanie w sprawie, a już pismem z dnia 14 listopada 2017 r. strona postępowania poinformowała, że ,,wymieniony mur został już postawiony". Zatem co do samowolnych poczynań inwestora nie może być wątpliwości, tym bardziej, iż w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego okoliczność ta nie jest kwestionowana. W dalszej kolejności PINB w K. prowadził z udziałem inwestora oględziny oraz wydał postanowienie z dnia [...] nr [...], którym żądał przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie w sprawie przedmiotowego muru oporowego. Na tym etapie sprawy inwestor w żaden sposób nie kontestował prowadzonego postępowania legalizacyjnego czy też kwalifikacji obiektu, której dokonano zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jak i we wzmiankowanym postanowieniu. Sytuacja diametralnie zmieniła się po wydaniu postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. W tym miejscu, pozostając w sferze zagadnień procesowych, zauważyć należy, że treścią zażalenia na postanowienie PINB w K. z dnia [...] nr [...] było poza wskazaniem naruszenia art. 48, art. 49, art. 59f Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., bez uzasadnienia tych zarzutów. Z kolei argumentacja złożonego środka odwoławczego sprowadzała się do lapidarnego stwierdzenia, że ,,wysokość wymierzonej kary jest nieprawidłowa". W takich okolicznościach wydając oprotestowane skargą postanowienie DWINB poza przedstawieniem stanu sprawy i treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przedmiotem swoich rozważań uczynił sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] nr [...], dokładnie wskazując sposób liczenia i przyjęte do tego elementy skłądowe. Z tej przyczyny pewnego rodzaju zwrot stanowiska skarżącego czyniącego w skardze szereg zarzutów natury procesowej nie może prowadzić do osiągniecia zamierzonego przezeń rezultatu. Co do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 czy art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, niezebranie całego materiału dowodowego oraz błędów w ustaleniach faktycznych, nie można ich potwierdzić. Organ II instancji faktycznie zaprezentował stanowisko identyczne jak PINB w K. co do możliwości oraz wysokości ustalenia opłaty legalizacyjnej, czemu dał wyraz utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji. Uczynił to jednak z dochowaniem przepisów procedury administracyjnej oceniając sprawę w jej całokształcie, zaś szczegółowo wyjaśnił ten aspekt sprawy, który był kwestionowany zażaleniem (wysokość ustalonej opłaty). Zgodzić należy się ze skarżącym, że organ II instancji błędnie wskazał organ I instancji. Faktycznie na str. nr 2 uzasadnienia postanowienia podano ,,Rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.". We wstępnej części postanowienia prawidłowo jednak opisano organ, którego postanowienie stanowiło przedmiot postępowania zażaleniowego, podobnie też właściwie określono organ w uzasadnieniu wydanego aktu administracyjnego, (vide str. nr 1 uzasadnienia postanowienia). Mimo więc słuszności stanowiska skarżącego co do tego mankamentu zaskarżonego postanowienia, nie może być mowy o tego rodzaju wadach, których skutkiem byłaby konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego. Co najwyżej zaszła oczywista omyłka pisarska dająca się sprostować w trybie art. 113 § 1 k.p.a.. Dalsze zarzuty skargi związane były z naruszeniem zasady dwuinstancyjności i przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Także i w tym względzie Sąd nie stwierdził uchybień. Nie wiadomo bowiem jakich to zarzutów i wniosków zażalenia organ II instancji nie rozpoznał, skoro w istocie dotyczyły one wyłącznie wysokości naliczenia opłaty, co spotkało się z właściwym odniesieniem w uzasadnieniu postanowienia DWINB. Z drugiej zaś strony zarzuty naruszenia przepisów wskazane we wstępnej części zażalenia nie zostały sprecyzowane czy uzasadnione, a mimo to organ zażaleniowy odniósł się do nich w sposób adekwatny do realiów sprawy, a mianowicie opisał zasady postępowania legalizacyjnego, co dotyczyło art. 48, art. 49 i art. 59f Prawa budowlanego, a także oceniając prawidłowość postanowienia pierwszoinstancyjnego. W tych okolicznościach organ II instancji siłą rzeczy miał w polu widzenia zarzuty zażalenia w zakresie procedury administracyjnej. Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 85 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., który to autor skargi wiąże z zaniechaniem przeprowadzenia oględzin nieruchomości zmierzających do ustalenia zakresu oraz charakteru wykonanych prac. Zarzut ten należy uznać za nietrafny, jako że w aktach administracyjnych zalega protokół z oględzin z dnia 8 grudnia 2017 r., w których to obecność skarżący raczył potwierdzić własnoręcznym podpisem, a nawet uwagami dotyczącymi złożenia ziemi powyżej muru oporowego, co ma powodować spływ wody w czasie opadów na jego posesję. Dodatkowo nie stwierdzono aby w toku postępowania sam skarżący lub inna strona przejawiali jakąkolwiek inicjatywę dowodową bądź też wskazywali fakty, które należało potwierdzić lub zaprzeczyć poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin. Mimo tego, że skarżący odwołuje się do znanych składowi orzekającego Sądu orzeczeń podkreślających rolę oględzin jako środka dowodowego, zarzut skargi w tym względzie nie zasługuje na akceptację. Organ przecież czynność dowodową w postaci oględzin przeprowadził, zaś w toku postępowania jej rezultaty nie były kwestionowane. Nie podzielono również zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. dotyczącego braku wskazania faktów i dowodów, na których oparto postanowienia. Stan sprawy, jak już się rzekło, nie był w toku postępowania w żaden sposób kwestionowany. Zatem ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organ dysponował wszelkimi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, na które to zresztą w uzasadnieniach wydanych postanowień odwoływały się organy I i II instancji. W aktach administracyjnych znajdują się przecież dokumenty przekazane przez Starostę K., samego inwestora, oświadczenia uczestniczki postępowania jak i protokół oględzin. Trzeba zatem uznać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, jak też nie był on wątpliwy czy wewnętrznie sprzeczny. Zasadność twierdzeń skargi ma potwierdzać złożony w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowód z dokumentów. Sąd zgodnie z zasadą wynikającą z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Powtórzyć też trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., (sygn. akt I GSK 1545/19) wyraził stanowisko, przyjęte jako własne przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, że ,,W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny I instancji nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych.", patrz - LEX nr 2825577. Mając na uwadze zasadniczo brak możliwości prowadzenia, niejako za organ, postępowania dowodowego, Sąd uznał jednak, że wnioskowany przez skarżącego dowód z dokumentów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i przyczyni się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dlatego też na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd dopuścił przedmiotowy dowód. Skarżący przedkładając zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i decyzję udzielającą tego pozwolenia przekonywał jakoby przedmiotowy mur oporowy pełnił rolę zabezpieczenia nieruchomości poprzez zapewnienie odwodnienia terenu. Stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Jak już powiedziano kluczowy w sprawie jest stan istniejący w chwili wydawania skarżonego aktu. Postanowienie PINB zapadło w dniu [...], zaś Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał decyzję w dniu [...]. Zatem ewentualne zmiany w zakresie wykorzystania przedmiotowego muru nie mogą mieć znaczenia. Podobnie odnosząc się w tym miejscu do załączonej do skargi jako dowód decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. zezwalającej na lokalizację odwodnienia drogi gminnej zauważyć przyjdzie, że co najmniej może budzić wątpliwość włączenie w planowany proces inwestycyjny obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do którego postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone ostatecznym aktem administracyjnym udzielającym pozwolenia na użytkowanie. Sąd jednak związany granicami sprawy nie ma kompetencji do oceny tego stanu rzeczy, niemniej jednak załączona do skargi decyzja pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Pozostając w temacie funkcji przedmiotowego muru oporowego stwierdzić przyjdzie, że jest ona jasna i jednoznaczna, a wynika to w szczególności z dokumentów sporządzonych przez osoby posiadających stosowane kwalifikacje i uprawnienia budowlane na zlecenie samego skarżącego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przekazał do PINB w K. wniosek o pozwolenie na budowę z projektem budowlanym z października 2017 r., w którym opisując przedmiot inwestycji podano ,,Przedmiotem inwestycji jest budowa muru oporowego na granicy działki [...], [...] [...] w miejscowości W. w miejscu skarpy gruntowej. Mur niezbędny jest do wzmocnienia skarpy okalającej działką co umożliwi właściwe zagospodarowanie terenu i zmniejszenie uciążliwości eksploatacyjne działki, jak również zabezpieczy teren przed opadami atmosferycznymi napływ wody na teren podwórka". W tym samym opracowaniu opisując stan zagospodarowania terenu podano ,,Projektowane zagospodarowanie terenu polega na uporządkowaniu terenu posesji. Przewiduje się umocowanie skarpy ziemnej poprzez budowę muru oporowego żelbetowego obłożonego formakiem z kamienia granitowego. Projektowany mur oporowy usytuowany będzie po stronie posesji Inwestora stanowiąc cokół pod ogrodzenie działki". Co dla sprawy istotne, w przedłożonym jako realizacja postanowienia PINB orzeczeniu technicznym z maja 2018 r. wykonanie muru oporowego uzasadniano zaleganiem ziemi graniczącej z działką, co powodowało napływ wody i mułu na teren posesji, zaś wykonany mur oporowy z dodatkowym przechwytem mułu całkowicie zapobiegał zalewaniu posesji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga jeszcze jedna okoliczność, a mianowicie taka, że z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego podstawowe przeznaczenie, czyli dominującą funkcję jaką ma pełnić. Należy również mieć na uwadze jego konstrukcję, co w niniejszej sprawie ze względu na rodzaj użytych materiałów zapewniających stabilność utwierdza w przekonaniu, że mur oporowy stanowi zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi. Bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej obiektu pozostaje to, czy inwestor zamierza przy pomocy przedmiotowego muru prowadzić także regulację wód opadowych albo przykładowo wykorzysta go jako element ogrodzenia. W świetle wskazanych wyżej dokumentów nie może budzić wątpliwości kwalifikacja zrealizowanej inwestycji jako muru oporowego. Twierdzenia zmierzające do wykluczenia tego rodzaju funkcji pozostają w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wobec tego nie będzie uzasadniony zarzut zażalenia, mniej już akcentowany w skardze, nieprawidłowego ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zarówno PINB w K. jak też DWINB w uzasadnieniach wydanych postanowień omówiły zresztą to zagadnienie w stopniu co najmniej dostatecznym. Jednocześnie, w ocenie Sądu, sposób obliczania przedmiotowej opłaty legalizacyjnej nie budzi zastrzeżeń, gdyż jest ona wymierzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należało, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone poprawnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowalne, czy przepisów prawa procesowego, w tym naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 85 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreślić należy, że w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., mającym na mocy art. 124 k.p.a., odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.