II SA/Wr 893/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 13 października 2022 r. nr SKO/41/WŚ-11/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego i gospodarczego oddala skargę w całości.

Postanowieniem z dnia 13 X 2022 r. (nr SKO/41/WŚ-11/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Starosty Kamiennogórskiego z dnia 23 V 2022 r. (nr AŚ.705.67.2022) odmawiające skarżącej wydania zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego w budynku nr [...] oraz lokalu gospodarczego nr [...], położonych w C. w granicach działki nr [...], obręb [...] C. SKO w motywach postanowienia podzieliło stanowisko starosty wskazujące na brak podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu gospodarczego nr [...] w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 VI 1994r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) – dalej jako "UoWL". Samodzielnym lokalem mieszkalnym jest bowiem wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Stosuje się to odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Tymczasem skarżąca domaga się zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w C., tj. lokalu będącego już wyodrębnionym samodzielnym lokalem mieszkalnym, od którego mają być odłączone dwa pomieszczenia przynależne (gospodarcze) do ww. lokalu mieszkalnego, a położone w odrębnym budynku, znajdującym się na tej samej działce, co budynek mieszkalny, to jest działce nr [...]. Jednocześnie skarżąca domaga się ustanowienia z tych dwóch ww. pomieszczeń przynależnych samodzielnego lokalu użytkowego nr [...] (bez zmiany ich sposobu użytkowania), który następnie zamierza sprzedać mieszkańcowi budynku nr [...]. SKO podkreśliło, że samodzielnym lokalem może być tylko takie pomieszczenie, które co do zasady, a nie na zasadzie wyjątku, jest przeznaczone na stały pobyt ludzi. Zaś pomieszczenie gospodarcze, którego funkcją jest przechowywanie rzeczy, niezależnie od tego, czy jest, czy też nie jest wydzielone trwałymi ścianami, nie może stanowić samodzielnego lokalu, tj. lokalu użytkowego. Takie pomieszczenie może być traktowane wyłącznie jako pomieszczenie przynależne w rozumieniu art. 2 ust. 4 UoWL. Ustawodawca celowo rozróżnił lokale mieszkalne, lokale o innym przeznaczeniu, a także pomieszczenia pomocnicze oraz przynależne. SKO powołało się również na § 3 pkt. 13 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) – dalej "RWT". Wyjaśniło, że powołane rozporządzenie wyraźnie rozróżnia "lokale użytkowe" od "pomieszczeń gospodarczych". Wskazany we wniosku skarżącej lokal ma niewątpliwie charakter pomieszczeń przynależnych (pomieszczeń gospodarczych) i nie może stanowić samodzielnego lokalu użytkowego. W końcowej części uzasadnienia SKO zasygnalizowało, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 XI 2018 r., sygn. akt III CZP 52/18 dopuszczalne jest zbycie pomieszczenia przynależnego do lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość wraz z odpowiednim udziałem w nieruchomości wspólnej w celu przyłączenia tego pomieszczenia do innego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość i położonego w granicach tej samej wspólnoty mieszkaniowej; do dokonania w ten sposób podziału prawnego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość wymagana jest jednak zgoda właścicieli lokali wyrażona w formie uchwały, o której stanowi art. 22 ust. 4 UoWL. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że wraz z siostrą A. C. jest współwłaścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z pomieszczeniami przynależnymi, tj.: komórką na poddaszu budynku mieszkalnego ([...] m2), oraz dwiema komórkami na podwórku, jedna o pow. [...] m2, druga dwukondygnacyjna o pow. [...] m2. Skarżąca podkreśliła, że wyżej wymienione obiekty są stare i w złym stanie technicznym, tak jak i cały budynek mieszkalny. Wymagają one nakładów finansowych przekraczających możliwości finansowe skarżącej. Próba sprzedaży lokalu mieszkalnego doznała jednak przeszkód, bowiem potencjalni kupcy zainteresowani są nieruchomością ale bez dwukondygnacyjnej komórki o pow. [...] m2. Komórką tą zainteresowany jest natomiast właściciel lokalu mieszalnego nr [...], niemniej jednak jej zbycie u notariusza nie jest możliwe bez uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowanego. Skarżąca podniosła, że zaistniała sytuacja ją przerasta zaś wydane postanowienie traktuje jako pozbawienie jej prawa decydowania o swojej własności. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W kontrolowanej sprawie istotą sporu jest dopuszczalność stwierdzenia samodzielności lokalu gospodarczego (komórki) oznaczonego we wniosku skarżącej nr [...]. Jakkolwiek wniosek obejmował wydanie zaświadczeń o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz samodzielności lokalu gospodarczego nr [...], to jednak zasadniczym celem tej czynności jest wyodrębnienie komórki będącej dotychczas pomieszczeniem przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] i zbycia tej komórki (jako samodzielnego lokalu gospodarczego) na rzecz osoby trzeciej. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, jakkolwiek nie wszystkie argumenty w nim zawarte można podzielić. Z całą jednak pewnością rację ma SKO, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma treść art. 2 ust. 2 UoWL wskazująca, że "samodzielnym lokalem mieszkalnym", w rozumieniu UoWL, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Jak zaś wynika z art. 2 ust. 3 UoWL, spełnienie wymagań w powyższym zakresie stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Można więc stwierdzić, że powyższy przepis definiuje pojęcie "samodzielnego lokalu niemieszkalnego (użytkowego)" przy zastosowaniu konstrukcji odesłania do "odpowiedniego" stosowania definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego". "Odpowiednie" stosowanie przepisu polega na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu - bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (uchwała SN z dnia 6 XII 2000 r., III CZP 41/00, OSNC 2001/4/57). Istotne jest przy tym, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie. Przy odmiennym założeniu posłużenie się odesłaniem do innego przepisu, odpowiednio stosowanego, traciłoby rację bytu, gdyż osłabiałoby wymóg ścisłego i jasnego określenia granic obowiązywania normy prawnej, jako wzorca powinnego zachowania się jej adresata (K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 65). Rolą interpretatora jest zatem w pierwszej kolejności dążenie do zastosowania normy odesłania wprost. Dopiero w przypadku braku możliwości zastosowania takiego zabiegu dopuszczalne jest zastosowanie normy odesłania z pewnymi koniecznymi modyfikacjami. Gdy i to nie jest możliwe, w ostatniej kolejności, dopuszcza się pominięcie normy odesłania, a więc odmowę jej stosowania w ogóle. W powyższych okolicznościach nie może dziwić, że istnieją rozbieżności w orzecznictwie odnośnie do tego, w jakich warunkach i przy istnieniu jakich przesłanek możliwe jest wyodrębnienie "samodzielnego lokali niemieszkalnego (użytkowego)". Kontrowersje dotyczą w szczególności możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu dla obiektów stanowiących komórki (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), pomieszczenia techniczne czy pomieszczenia gospodarcze. Wyrażane jest stanowisko, że celem "innym" lokalu niż mieszkalny może być także cel gospodarczy, a nie tylko użytkowy/usługowy i do takiego pomieszczenia/lokalu można odpowiednio stosować definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego. Lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu UoWL może być lokal użytkowy/usługowy, ale również lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami). Nie jest przy tym konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi (zob. np. wyroki WSA w Krakowie: z 21 XII 2018 r., II SA/Kr 1407/18 i z 30 VII 2021 r., II SA/Kr 580/21 – publ. CBOSA). Wyrażane jest jednak także stanowisko odmienne, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby komórka lokatorska (której funkcją jest przechowywanie rzeczy), mogła stanowić samodzielny lokal, tj. lokal użytkowy. Pomieszczenie to winno stanowić część składową lokalu głównego mieszkaniowego, i tak też - stosownie do art. 2 ust. 4 UoWL winno być wyodrębniane. Nie ma przy tym decydującego znaczenie jego fizyczne wydzielenie w sposób trwały w sytuacji, gdy z uwagi na jego przeznaczenie winno być traktowane wyłącznie jako pomieszczenie przynależne (pełniące funkcję pomocniczą). Zaznaczyć też warto, że nie bez przyczyny ustawodawca w art. 2 UoWL wyróżnił lokal mieszkalny, lokal o innym przeznaczeniu, a także: pomieszczenia pomocnicze oraz przynależne, wyraźnie przy tym regulując w ust. 1, co może stanowić odrębną nieruchomość (wyrok WSA w Warszawie z 24 IV 2018 r., VII SA/Wa 1781/17 – publ. CBOSA). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO, jak również z utrzymanego nim w mocy postanowienia starosty, organy w niniejszej sprawie opowiedziały się za drugim stanowiskiem. Wykluczyły możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu niemieszkalnego dla komórki, która stanowiła dotychczas pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego. Powołano się przy tym na § 3 pkt 14 RWT, który definiuje pojęcie "lokalu użytkowego" jako jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. W ocenie organów, skoro lokal użytkowy przeciwstawiany jest m.in. "pomieszczeniom gospodarczym", to nie ma możliwości, by tego rodzaju pomieszczenie uznać za lokal użytkowy. Podkreślono przy tym, że § 3 pkt 13 RWT definiuje "pomieszczenie gospodarcze" jako pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko powyższe jest zbyt daleko idące. Podążając bowiem sugerowanym wyżej tokiem rozumowania należałoby stwierdzić, że np. pomieszczenie stanowiące dotychczas "lokal użytkowy" nie będzie mogło stać się "mieszkaniem", bowiem RWT te dwa rodzaje pomieszczeń wyraźnie rozróżnia (por. § 3 pkt. 9 i 14 RWT). Tymczasem dopuszczalność przekształcenia lokalu użytkowego w mieszkanie (i odwrotnie) jest wręcz oczywista i nigdy nie budziła kontrowersji. Z tych samych względów nie może mieć rozstrzygającego znaczenia przeciwstawienie definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego" z art. 2 ust. 2 UoWL oraz definicji "pomieszczenia przynależnego" z art. 2 ust. 4 UoWL. Z art. 2 ust. 4 UoWL wynika, że do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Należy pamiętać, że zasadniczym celem prawnej instytucji "pomieszczeń przynależnych" jest normatywne powiązanie lokalu mieszkalnego z innymi pomieszczeniami wykorzystywanymi na potrzeby tego lokalu, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały. Pomieszczenie przynależne w sensie prawnym stanowi zawsze część składową takiego lokalu, mimo że w sensie faktycznym często do niego bezpośrednio nie przylega. Instytucja ta nie może być jednak traktowana jako przesądzająca o braku możliwości zmiany charakteru i funkcji takiego pomieszczenia, o ile taki byłby zamiar właściciela lokalu i spełnione zostałyby przesłanki określone w art. 2 ust. 2 UoWL. Treść art. 2 ust. 2 UoWL upoważnia bez wątpienia do stwierdzenia, że samodzielnym lokalem (mieszkalnym lub niemieszkalnym) jest wydzielona trwałymi ścianami izba lub zespół izb przeznaczonych na określone cele mieszkalne lub niemieszkalne. Istotna w takim przypadku jest przesłanka funkcjonalna. To ona bowiem rozstrzyga o tym, jaki cel realizować ma dane pomieszczenie (zespół pomieszczeń). To zaś z kolei determinuje warunki, jakie musi spełniać to pomieszczenie (zespół pomieszczeń), aby można było uznać je za zdatne do realizacji konkretnego celu. W okolicznościach kontrolowanej sprawy zarówno SKO, jak i starosta, pomimo wyżej zasygnalizowanych nieprawidłowości, trafnie ocenili wniosek skarżącej złożony do starosty w dniu 17 V 2022 r. o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz lokalu gospodarczego nr [...]. Z treści tego wniosku, jak i z pozostałych okoliczności sprawy, wynika bowiem jednoznacznie, że nie jest intencją skarżącej zmiana sposobu wykorzystywania lokalu nr [...]. Lokal ten dotychczas pełnił funkcję typowego pomieszczenia przynależnego do lokalu nr [...]. Według zawartego we wniosku oświadczenia skarżącej służył on do składowania opału, sprzętów domowych, płodów rolnych i przetworów. Z tego wynika, że pełnił on funkcję pomocniczą względem podstawowego celu mieszkaniowego. Skarżąca we wniosku sama zaznaczyła, że nie planuje zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia, zaś uzyskanie zaświadczenia jest jej potrzebne wyłącznie do zbycia lokalu nr [...] na rzecz sąsiada. To zaś oznacza, że po zbyciu lokalu nr [...] ma on nadal pełnić funkcję pomieszczenia przynależnego, z tą tylko różnicą, że wobec lokalu zamieszkiwanego przez sąsiada a nie lokalu należącego do skarżącej. Okoliczności te skarżąca zresztą potwierdziła w skardze wniesionej do tutejszego Sądu. Wobec powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że nie wystąpiły przesłanki samodzielności z art. 2 ust. 2 UoWL. Skoro bowiem lokal nr [...] nadal ma pełnić funkcję pomocniczą (komórki) względem innego lokalu mieszkalnego, to nie sposób uznać, że stanowić on będzie samodzielny lokal niemieszkalny. Sąd podkreśla, że za lokal samodzielny w rozumieniu art. 2 ust. 2 UoWL może być uznany wyłącznie lokal, którego docelowa funkcja będzie autonomiczna i niezależna od funkcji pozostałych lokali w danym budynku. Skoro zaś, jak to wynika z wniosku skarżącej, dotychczasowe pomieszczenie przynależne nr [...] nadal ma takim pozostać, to nie może być mowy o istnieniu podstaw do stwierdzenia jego samodzielności. Zamiar sprzedaży pomieszczenia przynależnego nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania zaświadczenia o samodzielności takiego pomieszczenia jako lokalu niemieszkalnego (gospodarczego) na podstawie art. 2 ust. 2 i 3 UoWL. Odnosząc się do argumentacji skargi wypada zauważyć, że zarówno organy jak i Sąd nie kwestionują prawa skarżącej do rozporządzania przedmiotem swojej własności. Warunki dopuszczalności takiego rozporządzenia i formalności z tym związane nie są zaś wynikiem czynienia skarżącej nieuzasadnionych przeszkód ale stanowią konsekwencję prawnej specyfiki wyodrębnionego lokalu mieszkalnego (jako przedmiotu własności), z którym wiąże się udział w nieruchomości wspólnej (współwłasność przymusowa). Sprzedaż pomieszczenia przynależnego do lokalu jest możliwa, co zresztą SKO zasygnalizowało skarżącej w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, słusznie odsyłając do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 XI 2018 r., sygn. akt III CZP 52/18, gdzie dokładnie przeanalizowano to zagadnienie. Z uchwały tej wynika jednak, że sprzedaż pomieszczenia przynależnego dopuszczalna jest wyłącznie na rzecz właściciela samodzielnego lokalu w tym samym budynku. Następuje ona bowiem poprzez odłączenie takiego pomieszczenia w wyniku czynności prawnej od dotychczasowego samodzielnego lokalu i przyłączenie go do innego lokalu, stanowiącego odrębną nieruchomość, w ramach tej samej wspólnoty mieszkaniowej. Takie zbycie stanowi podział prawny lokalu, który wymaga zgody właścicieli lokali tworzących tę wspólnotę mieszkaniową, wyrażoną w formie uchwały, bowiem następuje zmiana udziałów w nieruchomości wspólnej. Jak wynika z nadesłanych akt, zainteresowany nabyciem pomieszczenia przynależnego mieszkaniec budynku nr [...] (sąsiad), na którego powołuje się skarżąca, nie jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku nr [...], tak więc nie ma możliwości dokonania na jego rzecz zbycia lokalu nr [...] jako pomieszczenia przynależnego. Wyodrębnienie zaś lokalu nr [...] jako samodzielnego lokalu niemieszkalnego wymagałoby wykazania przez skarżącą, że lokal ten będzie wykorzystywany na odmienny cel, niezwiązany z dotychczasowym przeznaczeniem, a tego w sprawie nie uczyniono. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) – dalej "ppsa". Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.