II SA/Wr 887/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2025 r. nr 604/2025 w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowalnego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lwówku Śląskim (dalej jako PINB) nr 47/2024 z dnia 30 grudnia 2024 r., którą nakazano M. S. (dalej jako skarżąca) - inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w obrębie [...] j. ewid. [...] miasto W., zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu robót budowlanych i projekcie budowlanym - sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 30 czerwca 2025 r. Opisaną decyzję poprzedzały następujące okoliczności faktyczne i prawne. Po dokonaniu przez skarżącą zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania inwestycji polegającej na budowie opisanego wyżej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] (przed podziałem nr [...]) we W. - wobec którego to zgłoszenia organ wniósł sprzeciw w drodze decyzji z dnia 25 kwietnia 2024 r. (nr 11/2024) - PINB wszczął postępowanie w sprawie zgodności realizacji przedmiotowej inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w projekcie budowlanym i w przepisach. Wszczęcie postępowania poprzedzone zostało kontrolą nieruchomości przeprowadzoną w dniu 25 czerwca 2024 r. Do protokołu z kontroli załączono 4 szkice sytuacyjne, mapę z naniesionymi i oznaczonymi obiektami oraz 16 zdjęć obrazujących stan faktyczny. Z ustaleń kontrolnych wynika, że obiekt oznaczony na mapie sytuacyjnej nr [...] (wg. oświadczenia inwestora) pełni funkcję budynku rekreacji indywidualnej - obiekt został zgłoszony i wydano zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu. Pomieszczenie techniczno-gospodarcze znajdujące się w południowo zachodnim narożniku budynku oznaczonego nr [...], pełni funkcję pomieszczenia pomocniczego (również według oświadczenia skarżącej). Strona podała do protokołu, że obiekt nr [...] wraz z pomieszczeniem techniczno-gospodarczym nabyła w stanie wykończonym w 2021 r. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną (tak jak budynek rekreacji). Obok pomieszczenia techniczno-gospodarczego znajduje się obudowana wnęka, w której znajduje się zawór czerpalny zewnętrzny z wężem ogrodowym (zlokalizowany jest pod tarasem). Obok obudowanej wnęki pod południowo zachodnim narożnikiem tarasu znajduje się pomieszczenie gospodarcze wyposażone w instalację elektryczną, które pełni funkcję pomocniczą. Z kolei obiekt oznaczony na mapie sytuacyjnej nr [...], to obiekt o konstrukcji drewnianej. Wg oświadczenia skarżącej są to moduły służące do rekreacji indywidualnej. W pierwszym segmencie znajduje się sauna, a w drugim urządzenie do masażu oraz bieżnia. Pomiędzy segmentami wykonane są łazienki. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną, ogrzewanie elektryczne. Wymiary obiektów oraz pomieszczeń podane zostały na załączonych do protokołu rysunkach i szkicach. W toku postępowania PINB przeprowadził dowód z przesłuchania kierownika budowy K. B., który wyjaśnił, że jeśli chodzi o pomieszczenie techniczne znajdujące się pod budynkiem mieszkalnym, to ściany tego pomieszczenia wykonane zostały z bloczków betonowych, strop żelbetowy wylewany na miejscu. Nad pomieszczeniem technicznym znajduje się część kuchni. Przestrzeń pod pozostałą częścią budynku mieszkalnego jest wypełniona podsypką. Z pomieszczenia technicznego nie prowadzi żadne bezpośrednie przejście do budynku mieszkalnego. Taras oznaczony nr [...] na mapie sytuacyjno-poglądowej załączonej do protokołu z kontroli pierwotnie miał mieć kształt półkolisty. Fundamenty i ściana fundamentowa pod taras (w kształcie półkolistym) została wykonana razem z fundamentami budynku mieszkalnego. Fundament jest konstrukcji żelbetowej, a ściana fundamentowa wykonana została z bloczków betonowych. Ściana u podstawy ma grubość 60cm i stopniowo zwęża się do 24cm. Przestrzeń pomiędzy ścianą fundamentową tarasu, a ścianą fundamentową budynku została zasypana. Po zmianie inwestora postanowiono wykonać taras w kształcie prostokąta, w związku z czym, w zewnętrznych narożnikach tarasu wykonano konstrukcję drewnianą na której wsparta jest część podłogi tarasu. Pozostała część podłogi tarasu wykonana została na legarach, które ułożono na bloczkach betonowych na wykonanej wcześniej podsypce. Poniżej południowej krawędzi tarasu postawiono ścianę osłonową zamykającą przestrzeń pod tarasem. Ściana osłonowa wykonana została z bloczków betonowych o grubości 24cm. Do ściany osłonowej w późniejszym czasie dostawiono dwa kontenery rekreacyjne (SPA). Przestrzeń pod tarasem w żaden sposób nie jest połączona z kontenerami rekreacyjnymi. Taras oznaczony nr [...], [...], i [...] na mapie sytuacyjno-poglądowej załączonej do protokołu z kontroli oraz taras między budynkiem rekreacji, a budynkiem mieszkalnym i taras przy kontenerach jest tarasem ziemnym posadowionym na gruncie przy użyciu bloczków betonowych. Kierownik budowy oświadczył także, że sposób zagospodarowania działki wynikał z potrzeb inwestora oraz uwarunkowany był ukształtowaniem terenu. Po analizie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego PINB stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowana została na podstawie zgłoszenia robót budowlanych złożonego w Starostwie Powiatowym w Lwówku Śląskim dnia 03 lipca 2015 r. do którego organ architektoniczno- budowlany nie wniósł sprzeciwu. Jednakże inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania działki lub terenu złożonego wraz ze zgłoszeniem budowy, wymienionego w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. c i pkt 4 Prawa budowlanego, polegającego na zmianie ilości kondygnacji oraz na zmianie sposobu użytkowania części budynku a także odstąpił od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki budując nowe obiekty w stosunku do których organ prowadzi odrębne postępowania administracyjne. Organ wyjaśnił, że w stosunku do tych obiektów wszczął odrębne postępowanie administracyjne. Mając na uwadze, że roboty budowlane zostały zakończone organ uznał, że zbędnym jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych. W efekcie – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Pb – PINB wydał decyzję z dnia 30 grudnia 2024 r. nakazującą inwestorowi sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 30 czerwca 2025 r. Skarżąca oprotestowała powyższe rozstrzygnięcie w drodze odwołania w którym zarzuciła, że nie objęto nakazem sporządzenia projektu budowlanego zamiennego elementów trwale związanych z budynkiem albo stanowiących integralną całość inwestycji - zwłaszcza elementów oznaczonych na rysunku poglądowym sporządzonym w dniu 10 października 2024 r. numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...] - oraz murowanych obrzeży rabat kwietnych i tarasu położonego od strony północnej budynku i południowej, co spowodowało nieuzasadnione prowadzenie wobec tych elementów odrębnych postępowań administracyjnych. Zdaniem odwołującej się decyzja powinna mieć szerszy zakres pozwalając na możliwość sporządzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego: 1. zmianę liczby kondygnacji budynku z projektowanej jednej na dwie kondygnacje, czyli uzupełnienie o kondygnację -1 (w decyzji wskazano jedynie częściowe podpiwniczenie); oprócz wskazanego w decyzji częściowego podpiwniczenia pomieszczenia technicznego, również pomieszczenie gospodarcze oznaczone na rysunku poglądowym z dnia 10 października 2024 r. nr [...]; pomieszczenie sauny i fitnessu oznaczonego na rysunku poglądowym nr [...] wraz z przyległymi łazienkami do pomieszczenia sauny i fitnesu i wraz z przyległym tarasem; 2. zmianę sposobu użytkowania budynku - podcieni oznaczonych w projekcie budowlanym (na rzucie parteru) jako tarasy, przez ich zabudowę i przeznaczenie na pomieszczenia mieszkalne (co zostało uwzględnione w decyzji); 3. zmianę zagospodarowania terenu o wykonany od strony południowej kaskadowy taras o powierzchni ok. 300m2 oznaczony na rysunku poglądowym numerami [...], [...], [...], [...] i [...], [...]; 4. zmianę zagospodarowania terenu o wykonany od strony północnej taras o powierzchni ok. 60m2; 5. zmianę zagospodarowania terenu o wykonanie murowanych obrzeży rabat kwietnych oraz ławki kamiennej, będących obiektami małej architektury oznaczone na rysunku poglądowym [...], [...], [...]; 6. zmianę zagospodarowania terenu o wykonaną wiatę ogrodową, która jest obiektem budowalnym niepełniący funkcji użytkowej budynku oznaczony na rysunku poglądowym nr [...]. Odwołująca się podniosła, że wszystkie wymienione wyżej elementy były zaznaczone w zawiadomieniu złożonym przez kierownika budowy w dniu 15 kwietnia 2024 r. o zakończeniu budowy, mylnie opisane jako zmiany nieistotne. W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącej zawnioskował do organu odwoławczego o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie decyzji pierwszej instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem pełnomocnika, organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę dla oceny które z elementów wykonanych w warunkach istotnego odstąpienia stanowią części budynku mieszkalnego. W szczególności organ błędnie przyjął, że pomieszczenia zagospodarowane pod wybudowanymi tarasami stanowią odrębne budynki. W rzeczywistości są one konstrukcyjnie i funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym. Zdaniem pełnomocnika tarasy i pomieszczenia pod nimi są połączone w sposób trwały z budynkiem mieszkalnym. Nie można ich oddzielić bez ryzyka uszkodzenia pozostałej części oraz w efekcie istotnej jej zmiany. Stanowią zatem integralną część budynku. Odrębnym przedmiotem postępowania naprawczego lub legalizacyjnego może być zaś tylko taka część budynku która daje się wyodrębnić w sensie konstrukcyjnym i użytkowym. Innymi słowy – tylko samodzielna część budynku – taka która może istnieć i funkcjonować niezależnie od reszty – może ewentualnie być traktowana jako oddzielny obiekt. W literaturze przyjmuje się, że np. jeden obiekt stanowi to, co nie może być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany zarówno części odłączonej jak i pozostałej. W realiach sprawy nie zachodzi sytuacja istnienia samodzielnej, wyodrębnionych części budynku – wszystkie elementy rozbudowy są trwale zintegrowane z budynkiem mieszkalnym, a ich funkcjonowanie jest podporządkowane funkcji budynku. Organ I instancji nie wskazał żadnych cech, które świadczyłby o faktycznej odrębności tych części. Brak jest przesłanek świadczących, że którakolwiek z dobudowanych sekcji mogłaby stanowić niezależny obiekt (np. nie posiada on własnej odrębnej konstrukcji niewspółzależnej z resztą budynku ani samodzielnego pomieszczenia odrębnego od reszty budynku). Na potwierdzenie powyższej oceny pełnomocnik przedłożył "Ekspertyzę konstrukcyjno-budowlaną" sporządzoną w lutym 2025 r. twierdząc, że wynika z niej, że istnieje związek zarówno konstrukcyjny jak i funkcjonalny obydwu części budynku – zarówno tej wzniesionej w ramach zgłoszenia, jak i tej rozbudowanej niezgodnie z jego ustaleniami. Nie jest zatem możliwa ingerencja w elementy konstrukcyjne pomieszczeń pod tarasami bez ingerencji w ścianę fundamentową głównego budynku. Pismo uzupełniające złożył również kierownik robót budowlanych. DWINB nie uwzględnił odwołania. Utrzymując w mocy decyzję PINB wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 51 ust.1 pkt 3 Pb, przy czym zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) zastosowanie znajduje ww. przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniająca. Natomiast przepisy określające co stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 i 5b Pb) należy stosować w nowym brzmieniu nadanym po wejście w życie zmian wprowadzonych ww. ustawą. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że w badanej sprawie inwestor podczas realizacji inwestycji dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem z dnia 3 lipca 2015 r. Tym samym, na mocy art. 51 ust.1 a Pb, odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Jak wynika z oględzin nieruchomości, zgromadzonych przez PINB dokumentów oraz dokumentów przedstawionych w uzupełnieniu odwołania, pod projektowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w jego południowo zachodniej części, w miejscu gdzie na poziomie zero miał istnieć podcień a dokonano jego zabudowy i stworzono pomieszczenie mieszkalne, wykonano pomieszczenie techniczne o pow. ok. 11 m2 i wysokości ok. 2,44m. Pomieszczenie to, jest wydzielone poprzez stopy i ściany fundamentowe stanowiące podstawę konstrukcji przedmiotowego obiektu budowlanego (co szerzej przedstawia strona skarżącą w uzupełnieniu odwołania), jednocześnie jest to pomieszczenie związane technicznie z budynkiem, w którym znajdują się instalacje. W związku z powyższym spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. c) Pb, stanowiąca o tym, że zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak liczba kondygnacji stanowi o istotnym odstąpieniu od projektu budowlanego. Po drugie, jak wynika z projektu budowlanego powierzchnia zabudowy projektowanego budynku miała wynosić 146,75m2, jednakże w związku z dokonaną zmianą dotyczącą zabudowy podcieni i wydzieleniu pomieszczeń mieszkalnych, zwiększono powierzchnię jego zabudowy o ok. 28,8m2. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5 lit. a) Pb zmiana charakterystycznego parametru obiektu budowlanego jak powierzchnia zabudowy przekraczająca 5 %, jest istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Powiększenie powierzchni zabudowy o 28,8m2, zwiększa projektowaną wartość o ok. 19,62%. Mając na uwadze, że w granicach zwiększenia powierzchni zabudowy o 28,8m2 miały znajdować się podcienie z tarasami, DWINB stwierdził, że zmieniono także sposoby użytkowania tych części obiektu budowlanego na pomieszczenia mieszkalne, a konkretnie na sypialnie i jadalnie, dla których obowiązują inne wymagania w zakresie warunków technicznych określone w rozporządzeniu, co zmienia równocześnie warunki bezpieczeństwa pożarowego (stosowanie właściwych przegród budowlanych), wielkość i układ obciążeń budynku (poprzez wykonanie ścian wydzielających i stanowiących konstrukcyjną całość obiektu budowlanego. Powyższe odstąpienie wypełnia przesłanki wynikające z art. 36a ust. 5 pkt 4 Pb, stanowiącego o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powołane powyżej okoliczności faktyczne i prawne wskazują jednoznacznie, że właściwym było zastosowanie w sprawie przez organ I instancji art 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1a Pb i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na dokonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego przy zgłoszeniu z dnia 3 lipca 2015 r., do którego nie wniesiono sprzeciwu. Jednocześnie możliwość wydania rozstrzygnięcia na ww. podstawie prawnej, istniała niezależnie od tego, czy roboty budowlane były w toku czy też zostały zakończone. Odnosząc się do wniesionego odwołania, jego uzupełnień i okoliczności w nim poruszonych organ odwoławczy stwierdził, że kwestia oceny tego, co będzie obejmował projekt budowlany zamienny i co w nim zostanie zatwierdzone lub też nie, to kolejny etap postępowania naprawczego prowadzonego na gruncie art. 50-51 Pb, w szczególności stanowi o tym, art. 51 ust. 4 ww. ustawy. Zdaniem organu, na ten moment kluczową przesłanką było ustalenie, czy dokonano istotnych odstąpień od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast kwestia powiązań odpowiednich części obiektu budowlanego będzie wynikać z przedstawionego projektu budowlanego zamiennego. Prowadzenie postępowań w zakresie elementów inwestycji oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] na rysunku poglądowym z dnia 10 października 2024 r. będzie mogło być ocenione przez organ w momencie, gdy zostaną zaskarżone rozstrzygnięcia w wyżej wymienionych sprawach, jednocześnie na gruncie niniejszej sprawy nie jest przesądzone, czy niektóre z oznaczonych elementów budynku jak taras o nr [...] w części w jakiej jest powiązany konstrukcyjne z tarasem oznaczonym nr [...], nie będzie mógł być potraktowany jako całość a nadto jako taras związany z pierwotnie projektowanym obiektem budowlanym, który może podlegać zatwierdzeniu w projekcie budowlanym zamiennym. Podobnie rzecz się ma do obiektów oznaczonych nr [...] i [...], wskazanych jako mury oporowe, a które mogą być elementem zagospodarowania terenu, co jednakże będzie mogło być ocenione dopiero na etapie ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W zakresie natomiast obiektów oznaczonych nr [...] oraz [...], [...], [...], [...] czy też [...], dla których prowadzone są odrębne postępowania administracyjne, materiał dowodowy zgromadzony do tej pory w sprawie nie przesądza – zdaniem organu - o tym, jak należy traktować te elementy przedmiotowej inwestycji. Natomiast odnosząc się do dokumentów i argumentów powołanych w uzupełnieniu odwołania wniesionym przez pełnomocnika skarżącej, organ wyjaśnił, że nie potwierdzają one, że wszystkie obiekty wykonane w ramach prowadzonej inwestycji stanowią jedną całość techniczno-użytkową, w szczególności sposoby powiązania tych elementów z projektowanym budynkiem nie wyjaśniają w jaki sposób miałby to być jeden obiekt budowlany skoro nie ma wspólnego fundamentu, czy też ścian konstrukcyjnych lub dachu, wydzielających ten obiekt z przestrzeni. Jednocześnie przedstawione stanowisko (ekspertyza konstrukcyjno-budowlana dotycząca obrzeży terenu zielonego oraz elementów budynku jednorodzinnego) wraz z rysunkami pomieszczeń, czy też rzutami, stanowi jedynie polemikę z ewentualną oceną przedłożonego w przyszłości projektu budowlanego zamiennego podlegającego zatwierdzeniu lub też nie. Zdaniem organu odwoławczego odnosi się ona jedynie pośrednio do toczących się postępowań administracyjnych i ich przedmiotów, które nie mogły być ocenione na gruncie niniejszego postępowania, a opis samego opracowania wskazuje, że oceniano jedynie obrzeża terenów zielonych, skarpy i obiekt małej architektury a nie, wykonany z istotnymi odstępstwami budynek. Jednocześnie przedstawione opracowanie oraz pozostałe argumenty odwołania i jego uzupełnienia, należy potraktować jako materiał dowodowy, który – zdaniem organu - nie miał znaczenia dla możliwości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy niewątpliwie zakres dokonanych odstąpień wskazuje na konieczność wykonania projektu budowlanego zamiennego. Rzeczona ekspertyza zostanie przekazana organowi I instancji w celach dowodowych dotyczących pozostałych postępowań prowadzonych w zakresie budowy murów oporowych, budowy budynku sauny i fitness z tarasem, budowy budynków gospodarczych, budowy tarasu. Dodatkowo organ wskazał, że w ramach postępowania naprawczego i analizy istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w kontekście np. murów oporowych wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. I tak, chociażby w wyroku z dnia 8 grudnia 2022 r. o sygn. akt II OSK 170/21 NSA wskazał, że nawet zmiana usytuowania muru oporowego o znacznej długości pozwalała na przyjęcie, że wykonano obiekt budowlany i dokonano samowoli budowlanej, a nie mogło to być potraktowane jako urządzenie budowlane, czy też potraktowane jako nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył także, że niezależnie od powyższego, znaczenie będzie miał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w zakresie wykonanych murów oporowych i ich konstrukcji. Na ten moment, kluczowa jednak jest konieczność orzeczenia o obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego i przesłanki ku temu wystąpiły. Natomiast ostateczne rozstrzygnięcie w zakresie wykonanych odstąpień będzie dopiero orzeczone w decyzji dotyczącej samego projektu budowlanego zamiennego. W związku z tym organ II instancji wyjaśnił, że od (właściciela nieruchomości) będzie zatem zależało jaki projekt budowlany zamienny złoży, czy będzie on zgodny z przepisami i czy będzie zawierał elementy odnoszące się do dokonanych istotnych odstąpień, czy też będzie zawierał elementy nie podlegające zatwierdzeniu w projekcie budowlanym zamiennym, a tym samym narazi się na ewentualną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie nawet na zastosowanie art. 51 ust. 5 w stosunku do dokonanych istotnych odstąpień. W konkluzji DWINB stwierdził, że organ I instancji posiadał wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia właściwego stanu faktycznego w sprawie, co dało mu podstawę do wydania orzeczenia w sprawie, a powodowało brak możliwości wydania przez organ II instancji orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł pełnomocnik skarżącej zarzucając w niej: 1)naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez: a) niewłaściwą ocenę dowodu z zeznań K. B. (kierownika budowy) w przedmiocie wykonanych robót i na tej podstawie przyjęcie ustaleń faktycznych w zakresie braku wzajemnego powiązania poszczególnych elementów konstrukcyjnych obiektu, i uznanie ich za bardziej wiarygodne niż przedłożona dokumentacja i ekspertyza techniczna w sytuacji, gdy K. B. nie pełnił funkcji kierownika budowy w trakcie wykonywania wszystkich robót fundamentowych, a ponadto jego zeznania nie były wiarygodne ze względu na stan zdrowia świadka w momencie składania zeznań, zaś przedłożona w postępowaniu odwoławczym ekspertyza techniczna wyraźnie wskazuje na to, że wszystkie elementy budynku stanowią całość techniczno-użytkową, powiązaną ze sobą funkcjonalnie i konstrukcyjnie, b) sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania ocenę dowodu z "Ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej" sporządzonej 26 lutego 2025 r. jako dotyczącej jedynie oceny "obrzeży tarasów zielonych, skarpy i obiektu małej architektury, a nie wykonanego z istotnymi odstępstwami budynku", podczas gdy dokument ten zawiera odrębne rozdziały poświęcone przedstawieniu i ocenie wzajemnego powiązania poszczególnych elementów budynku mieszkalnego, także tych wykonanych jako istotne odstąpienie od projektu, c) pominięcie dowodu z dokumentów przedłożonych z pismem strony z dnia 20 marca 2025r. jako niemających znaczenia dla sprawy, podczas gdy wskazują one na wzajemne powiązanie konstrukcyjne i techniczne poszczególnych części budynku, które powinny z tego powodu rozpatrywane w ramach jednego postępowania naprawczego, co doprowadziło do błędnego ustalenia przedmiotu postępowania naprawczego i nieracjonalnego podzielenia budynku zrealizowanego w jednym procesie inwestycyjnym na kilka niezwiązanych ze sobą części będących przedmiotem odrębnych postępowań. 2) naruszenie art. 104 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 Pb polegające na odstąpieniu od oceny wszystkich zrealizowanych odstępstw jako istotnych lub nieistotnych i pozostawienie tej oceny organowi I instancji do rozstrzygnięcia na dalszym etapie postępowania naprawczego, w wyniku czego, organ odwoławczy uchylił się od obowiązku rozstrzygnięcia całości sprawy co do jej istoty, 3) 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Pb, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie musi wyczerpująco określać zakresu tego projektu podczas, gdy zakres tego projektu powinien wynikać z zakresu stwierdzonych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, których określenie jest istotą decyzji określonej w tym przepisie, a ponadto pozbawia stronę ochrony prawnej wynikającą z określenia wiążącego wzorca postępowania, umożliwiając w ten sposób organowi zupełnie arbitralną ocenę sprawdzenia wykonania przez stronę nałożonego obowiązku, W związku z powyższymi zarzutami, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację rozwijającą opisane wyżej zarzuty. Zauważono między innymi, że orzekające w sprawie organy przyjęły, że odstępstwem istotnym było jedynie wykonanie dodatkowej kondygnacji przez częściowe podpiwniczenie budynku (w południowo-zachodniej części) oraz zmiana sposobu użytkowania części budynku przez przeznaczenie projektowanych podcieni tarasowych na pomieszczenia mieszkalne i zabudowanie ich, co doprowadziło także do zwiększenia powierzchni zabudowy oraz wykonanie przy południowej ścianie budynku tarasu o powierzchni nie wiadomo z jakich przyczyn około jedynie 100 m2, nie uwzględniając pozostałej powierzchni tarasu. Według organów tylko do tych odstępstw miałby więc ograniczyć się projekt budowlany zamienny. Zdaniem pełnomocnika, istotne także jest, że oprócz postępowania w którym zapadła zaskarżona decyzja, PINB w Lwówku Śląskim wszczął osiem odrębnych postępowań administracyjnych, co do każdego elementu budynku jak i znajdujących się na terenie działki elementów. Aktualnie w sprawie inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] we W. toczą się następujące postępowania: a) trzy dotyczące budowy obrzeży terenów zielonych zakwalifikowanych (błędnie) jako mury oporowe, b) jedno dotyczące wiaty, zakwalifikowanej (błędnie) jako budynek gospodarczy, c) jedno dotyczące pozostałej części bliżej nieokreślonej powierzchni tarasu przy południowej ścianie budynku mieszkalnym, zakwalifikowanym (błędnie) jako odrębny obiekt budowlany, d) jedno dotyczące budowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem (zrealizowanym na podstawie zgłoszenia, w stosunku do którego nie został wniesiony sprzeciw), e) jedno dotyczące pomieszczeń sauny i fitnessu wraz z tarasem w budynku mieszkalnym, zakwalifikowanych (błędnie) jako odrębne budynki, f) jedno dotyczące pomieszczenia pod tarasem w budynku mieszkalnym, zakwalifikowanych (błędnie) jako odrębny budynek gospodarczy. W związku z powyższym wskazano, że skarżąca przedłożyła ekspertyzę techniczną, wedle której, elementy oznaczone jako taras przy budynku mieszkalnym, taras przy budynku rekreacji indywidualnej, pomieszczenia sauny i fitnessu oraz pomieszczenie pod tarasem w budynku mieszkalnym, wymienione w pkt c), częściowo w d), oraz e) i f) stanową funkcjonalną i konstrukcyjną całość z resztą budynku mieszkalnego. Jednocześnie zaś spełniają przesłanki świadczące o ich wykonaniu z istotnym odstąpieniem od projektu. Powinny zatem stanowić jeden przedmiot postępowania naprawczego. Organ wojewódzki stwierdził jednak, że rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest konieczne w decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, z czym skarżąca się nie zgadza. W pewien sposób absurdalnym jest także zawarte w uzasadnieniu decyzji założenie, że obiekt zrealizowany na skarpie o znacznym nachyleniu nie jest jednym budynkiem, gdyż nie posiada jednolitego fundamentu czy dachu. Wykonywanie jednolitej płyty fundamentowej przy takim ukształtowaniu terenu wymagałoby zupełnej niwelacji terenu, co jest i nieekonomiczne, i nieracjonalne, i przede wszystkim zupełnie zbędne. To samo dotyczy oczywiście także dachu. Wystarcza bowiem to, aby każdy z poziomów posiadał taki element na stosownej wysokości, a połączenie tych części w jedną całość odbywało się przegrodami konstrukcyjnymi. Wydaje się oczywiste, że w przypadku obiektu o schodkowej bryle (dostosowanej do spadku terenu) rozstrzygające powinno być raczej to, czy poszczególne jego poziomy pozostają ze sobą w trwałym, konstrukcyjnym i użytkowym, związku. W rozpatrywanej sprawie, takie połączenie nastąpiło właśnie poprzez konstrukcję tarasów zewnętrznych i ich podpór. Z powyższego wynika ścisły związek zarówno konstrukcyjny, jak i funkcjonalny obydwu części budynku zarówno tej wzniesionej w ramach zgłoszenia, jak i tej rozbudowanej niezgodnie z jego ustaleniami. Nie jest np. możliwa ingerencja w elementy konstrukcyjne pomieszczeń pod tarasami bez ingerencji w ścianę fundamentową głównego budynku, co też wyczerpująco wykazano w ekspertyzie technicznej, a co organ zignorował jako "niemające znaczenia dla możliwości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia". Zdaniem skarżącej, nieprawdziwe jest także zawarte w uzasadnieniu twierdzenie organu, jakoby przedłożona ekspertyza techniczna dotyczyła jedynie oceny "obrzeży tarasów zielonych, skarpy i obiektu małej architektury, a nie wykonanego z istotnymi odstępstwami budynku". Jej rozdział 7 opisuje przecież zakres inwestycji oraz wprowadzonych zmian i kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego. Rozdział 9 przedstawia poszczególne części budynku, sposób ich wykonania i parametry (powierzchnię zabudowy itp.). W ocenie skarżącej prawidłowa, zgodna z zasadami k.p.a. ocena dowodów zgromadzonych w sprawie powinna doprowadzić organ do przekonania, że przedmiotem niniejszego postępowania powinny być także przynajmniej elementy oznaczone jako taras przy budynku mieszkalnym, taras przy budynku rekreacji indywidualnej, pomieszczenia sauny i fitnessu w budynku wraz z tarasem, oraz pomieszczenie w budynku pod tarasem. Stanowią one nierozerwalne części tego budynku i tworzą z nim całość techniczno-użytkową. Nie mogą zatem być rozpatrywane w ramach odrębnych postępowań, co zdaje się sugerować organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji. Stanowiłoby to niedopuszczalne dzielenie budynku na części, które nie mogą samodzielnie funkcjonować. Skarżąca nie zgadza się nadto z założeniem organu wojewódzkiego, jakoby w przypadku sprawy istotnego odstąpienia od projektu budowlanego dopuszczalnym było poprzestanie na wskazaniu de facto "przykładowych" odstępstw (tak zdaje się należy rozumieć sformułowanie, że te określone przez organ I instancji są wystarczające "dla możliwości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia") i na tej podstawie orzeczenie o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego bez przesądzenia, czy owe "przykładowe" odstępstwa wyczerpują zakres naruszeń prawa dokonanych w trakcie procesu inwestycyjnego, czy też na dalszym etapie sprawy mogą zostać określone dodatkowe. W odpowiedzi na tak sformułowaną i argumentowaną skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Działając w tak zakreślonych granicach kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny przedmiotowej decyzji Sąd miał przy tym na uwadze, że istotą kontroli jest zbadanie, czy objęta skargą decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb regulujący tzw. procedurę naprawczą dotyczącą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy trafnie zidentyfikował przy tym normy temporalne uwzględniając, że roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku wykonane zostały na podstawie zgłoszenia dokonanego i przyjętego bez sprzeciwu w 2015 r. W takiej sytuacji, zasadniczo zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. co wynika z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Akt ten zawiera bowiem przepisy intertemporalne, w świetle których, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy m.in. ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (art. 27 ust. 1 pkt 2 noweli). Zgodnie z art. 28 pkt 1 lit. a wskazanej noweli, do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się m.in. przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. A zatem w sprawie niniejszej zastosowanie miały regulacje ustawy - Prawo budowlane o treści obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r., z wyjątkiem unormowania zawartego w art. 36a ust. 5 odnoszącego się do sposobu rozumienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 50 Pb, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Pb, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w ust.1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na mocy art. 51 ust. 7 Pb przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Dodać także należy, że zgodnie z art. 51 ust.1a Pb w przypadku istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a (dotyczy istotnego odstąpienia od projektu budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu,) przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Pb stosuje się odpowiednio. W świetle przedstawionych regulacji prawnych uprawnione jest więc twierdzenie, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Pb jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, jakie należy podjąć działania aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Pb, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14, CBOSA). W związku z powyższym nie budzi wątpliwości Sądu, że tryb postępowania dotyczący robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (lub zgłoszeniu przyjętym bez sprzeciwu) wymaga od organu nadzoru budowlanego, w pierwszej kolejności, dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu, organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił. Następnie musi ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Pb, oraz ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. W tym celu winien dysponować zatwierdzonym projektem budowlanym do którego powinien odnieść roboty budowlane których wykonanie zostało faktycznie ustalone. Dokonana w niniejszym postępowaniu konfrontacja projektu budowlanego przyjętego wraz ze zgłoszeniem z faktycznie wykonanymi robotami budowlanymi, doprowadziła organy do następujących konkluzji: po pierwsze, przedmiotowy budynek mieszkalny zrealizowany został z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, po drugie, na skutek wykonanych robót doszło do zrealizowania także innych obiektów budowlanych (budynków i budowli) które nie były objęte przyjętym wraz z projektem budowlanym zgłoszeniem z 2015 r. Z tego też względu, obiekty te wyłączone zostały przez PINB do odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Pb. Istota sporu jak powstał w niniejszej sprawie odnosi się właśnie do prawidłowości kwalifikacji wykonanych robót która legła u podstaw wyłączenia niektórych z obiektów budowlanych do odrębnego postępowania. Wiąże się więc ona z oceną, czy roboty w wyniku których powstały te obiekty (czy też jeden obiekt jak twierdzi skarżąca) stanowią istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Przypomnieć w związku z tym należy, że organ I instancji za istotne odstępstwa od projektu budowlanego uznał: 1/ wykonanie pomieszczenia technicznego pod budynkiem mieszkalnym (w jego południowo–zachodniej części tam gdzie w miejscu podcienia wykonano pomieszczenie mieszkalne), przez co zmianie uległa liczba kondygnacji; 2/) zabudowę podcieni z wydzieleniem pomieszczeń mieszkalnych - co spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy o ponad 5 %, 3/ zmianę sposobu użytkowania tej części obiektu z tarasu na pomieszczenie mieszkalne. W tym zakresie kwalifikacja wykonanych robót jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego nie jest sporna i w oparciu o tę kwalifikację PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Sporny natomiast pozostaje zakres robót które nie zostały uznane przez organ I instancji za istotne odstąpienie od projektu budowlanego i tym samym nie zostały objęte obowiązkiem ujęcia ich w projekcie budowlanym zamiennym. W konsekwencji wiąże się to z oceną organu I instancji, że roboty te podlegają legalizacji w trybie art. 48 Pb – co w efekcie zostało zaakceptowane przez organ II instancji. Kwestionowana przez skarżącą ocena odnosi się nie tylko do budowy budynku rekreacji indywidulanej (oznaczonego nr [...]) który wybudowano na podstawie zgłoszenia, ale także do: - wykonania tarasów (oznaczonych nr [...],[...],[...], oraz [...] i [...]) na których znajduje się basen i jacuzzi, - wybudowania budynku fitness, - wybudowania budynku gospodarczego (wiata), - wybudowania budynku gospodarczego pod tarasem, - wybudowania murów oporowych. Skarżąca kwestionuje stanowisko organów wywodząc, że decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego powinna mieć szerszy zakres i powinna umożliwić objęcie tymże projektem również te roboty które związane są z budynkiem mieszkalnym ( nr [...]) a wyłączone zostały przez PINB do odrębnego postępowania. Zdaniem skarżącej, przede wszystkim, tarasy i pomieszczenia które pod nimi powstały połączone są w sposób trwały z budynkiem mieszkalnym (konstrukcyjnie i funkcjonalnie). Nie można ich oddzielić bez ryzyka uszkodzenia pozostałej części oraz w efekcie istotnej jej zmiany. Stanowią zatem integralną część budynku – co potwierdza przedłożona przez nią ocena techniczna. Odrębnym przedmiotem postępowania naprawczego lub legalizacyjnego może być natomiast tylko taka część budynku która daje się wyodrębnić w sensie konstrukcyjnym i użytkowym. Podobną argumentację skarżąca przedstawiła także względem pozostałych elementów. Na potwierdzenie opisanego wyżej stanowiska strona przedstawiła organowi odwoławczemu dowód w postaci "Ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej dotyczącej obrzeży terenu zielonego oraz elementów budynku jednorodzinnego" sporządzonej w lutym 2025 r. Z dokumentu tego wynika, że istnieje związek zarówno konstrukcyjny jak i funkcjonalny obydwu części budynku – zarówno tej wzniesionej w ramach zgłoszenia, jak tej rozbudowanej niezgodnie z jego ustaleniami. W tych okolicznościach, wobec rozbudowanych zarzutów odwołania popartych przedłożonym przez stronę dowodem w postaci oceny technicznej, rolą organu II instancji było szczegółowe i wnikliwe odniesienie się do argumentacji strony kwestionującej zakres stwierdzonych przez PINB istotnych odstępstw do których następnie powinien odnieść się projekt budowlany zamienny oraz do przedłożonego przez stronę dowodu. Powyższy obowiązek wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania zgodnie z którą, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu (por .art. 15 kpa). Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. III OSK 1145/22, CBOSA). Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 3400/19, CBOSA), co obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Z punktu widzenia niniejszej sprawy kluczowe jest, że "istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej", co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 772/16, CBOSA). Niezrealizowanie powyższych obowiązków powoduje natomiast uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy z powyższych obowiązków się nie wywiązał, czym uchybił przywołanym wyżej przepisom. W tym kontekście istotne jest stanowisko orzecznicze, przywołane przez skarżącą, które skład orzekający w całości podziela, wskazujące, że organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już bowiem możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Z przepisu art. 51 Pb, wynika bowiem, że po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać już tylko decyzję legalizującą inwestycję przewidzianą w art. 51 ust. 4 Pb, bądź też decyzję odmawiającą jej legalizacji przewidzianą w art. 51 ust. 5 Pb. Z powyższego wynika, że wszystkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu budowlanego oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ kompleksowo rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Zatem w sytuacji, gdy skarżąca dowodzi w odwołaniu, że zakres istotnych odstępstw od projektu budowlanego jest szerszy niż ustalony przez PINB - na co przedkłada dowód w postaci oceny technicznej sporządzony przez osoby z uprawnieniami – to tak postawione zarzuty wymagały od organu odwoławczego szczegółowej analizy i oceny co do wszystkich wskazywanych przez skarżącą robót budowlanych stanowiących element inwestycji w kontekście kryteriów istotnego odstępstwa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, takiej analizy i oceny zabrakło. W tym względzie organ opał się bowiem na twierdzeniu, że ,"na ten moment kluczową przesłanką było czy dokonano istotnych odstępstw". Ograniczenie czynności ocennych do wskazanej konkluzji uznać należy za niewystarczające. Wynika z niej, że według organu odwoławczego dla wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb wystarczy stwierdzenie faktu wystąpienia jakiegokolwiek istotnego odstępstwa (jak wskazuje skarżąca "przykładowego") bez konieczności badania pełnego zakresu odstępstw i dokonywania ich kwalifikacji. Organ uznane bowiem, ze kwestia ta może być ustalona na dalszym etapie postępowania naprawczego, czyli na etapie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. W świetle przywołanego wyżej stanowisko orzeczniczego, argumentacji tej nie można jednak podzielić. Jak wcześniej wskazano, przed wydaniem decyzji z art. 51 ust.1 pkt 3 Pb organ powinien ustalić nie tylko fakt wystąpienia jakiegokolwiek (przykładowego) odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego ale także szczegółowo i kompleksowo określić jakich konkretnie odstępstw inwestor się dopuścił. Następnie powinien ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W następnej kolejności organ winien dokonać oceny, czy stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania zrealizowanej inwestycji istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych – z tym wiąże się ewentualna możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Pb. Ze względu na konieczność przeprowadzenia wskazanej wyżej oceny - w kontekście ewentualnego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych (jako niezbędnych dla doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z prawem) - ustalenie pełnego zakresu istotnych odstępstw od projektu budowlanego ma zatem zasadnicze znaczenie. Na dalszym etapie postępowania tego rodzaju obowiązków organ nie będzie już bowiem mógł nałożyć. W świetle powyższego, nie jest do końca trafne stwierdzenie organu odwoławczego, że kwestia oceny tego, co będzie obejmował projekt budowalny zamienny i co w nim zostanie zatwierdzone lub nie, to kolejny etap postępowania naprawczego, w szczególności stanowi o tym art. 51 ust.4 Pb. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że na tym etapie postępowania nie można już przesądzać co do zakresu istotnych odstępstw, które powinny być objęte projektem zamiennym. Po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego organ dokonuje natomiast jego oceny pod względem kryteriów wynikających z art. 35 Pb. Nie można zatem zgodzić się z organem, że w zakresie wykonanych odstąpień będzie dopiero orzeczone w projekcie budowlanym zamiennym. Projekt zamienny – sam w sobie - nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych (choć taką inwentaryzację może zawierać). Jest on natomiast pochodną zaistniałej nieprawidłowości w postaci odstąpienia od projektu bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i powinien obejmować wszystkie istotne odstępstwa, jeżeli mogą być one zalegalizowane poprzez sporządzenie takiego projektu. Jakie to są odstępstwa powinno być zaś przesądzone na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. W związku z tym – w ramach postępowania odwoławczego - jednoznacznej wypowiedzi DWINB wymagało, czy faktycznie wszystkie elementy inwestycji które zostały przez organ I instancji wyłączone do odrębnego postępowania spełniały, czy też nie spełniały, przesłanki do objęcia ich trybem naprawczym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Pb i dlaczego. Wiązało się to z koniecznością przedstawienia jednoznacznej oceny przeprowadzonej przez organ I instancji kwalifikacji wykonanych robot budowlanych. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest tymczasem niepełne i niejednoznaczne. Z jednej strony organ ten stwierdza, że prowadzenie odrębnych postępowań w zakresie elementów inwestycji oznaczonych na rysunku poglądowym z dnia 10 października 2024 r. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] będzie mogło być przez niego ocenione dopiero gdy zostaną zaskarżone rozstrzygnięcia w ww. sprawach - i ta okoliczność stanowi dla organu podstawę do odstąpienia od oceny tej kwestii w ramach niniejszego postępowania. Z drugiej jednak strony organ wskazuje, że nie jest przesądzone, czy niektóre z oznaczonych elementów budynku jak taras nr [...] w części w jakiej jest konstrukcyjnie powiązany z tarasem nr [...] nie będą mogły być mógł być potraktowane jako całość, a nadto jako taras związany z pierwotnie projektowanym obiektem. Podobnie organ odniósł się do murów oporowych nr [...] i [...]. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylił się w ten sposób od oceny prawidłowości dokonanej przez PINB klasyfikacji poszczególnych elementów inwestycji w kontekście trybu w jakim powinny być one doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (czy art. 51, czy art. 48 Pb) co obejmuje także ocenę, czy stanowią one istotne odstępstwo od przyjętego ze zgłoszeniem projektu budowlanego. W szczególności jest to widoczne w kwestii dotyczącej tarasu nr [...] i tarasu nr [...], gdzie organ nie wypowiada się co do ewentualnego powiązania tych tarasów oraz związania ich z obiektem objętym pierwotnym pozwoleniem na budowę, wskazując, że zostanie ona przesądzona na późniejszym etapie. Sąd nie dostrzega przeszkód prawnych – a takich nie wskazał także organ odwoławczy – dla których w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Pb organ odwoławczy, mając na uwadze podniesione w odwołaniu zarzuty, nie mógłby rozstrzygnąć które z wykonanych robót budowlanych stanowią odstępstwo od projektu budowlanego, a które nie. Brak także przeszkód dla stwierdzenia, które z tych odstępstw mają charakter odstępstw istotnych. Ocena w tym zakresie niewątpliwie mieści się w granicach sprawy. Nieuprawnione jest więc uchylenie się przez organ odwoławczy od tej oceny ze wskazaniem, że może to uczynić dopiero po zaskarżeniu rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 48 Pb. Inwestor nie powinien bowiem, już na tym etapie postępowania, być pozbawiony możliwości uzyskania jednoznacznego stanowiska organu, co stanowi odstępstwo od projektu budowlanego a co nie, jak też jaki jest charakter tego odstępstwa. Jeżeli natomiast organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie jest wystarczający i nie przesądza jak należy traktować poszczególne elementy inwestycji (tak wypowiedział się w stosunku do obiektów oznaczonych na ww. rysunku poglądowym nr [...] oraz [...],[...],[...],[...] oraz [...]), to powinien rozważyć możliwość uzupełnienia tego materiału w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa), a gdyby okazało się to niewystarczające, wydanie decyzji kasacyjnej. Powyższe wiąże się obowiązkami organu – także odwoławczego – prowadzenia postępowania z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa. Jednym z podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego na etapie wszczęcia postępowania naprawczego jest bowiem precyzyjne określenie zakresu tego postępowania, który to zakres zależy od tego co w danej sprawie podlegać ma naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia tego postępowania (por. NSA w wyrokach z dnia 5 lutego 2025 r. II OSK 1243/22, z 18 września 2024 r. II OSK 2578/21, z dnia 7 grudnia 2023 r. II OSK 750/21, CBOSA). W przypadku przepisu art. 51 ust.1 pkt 3 Pb są to więc istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Prawidłowe ustalenie tych okoliczności ma znaczenie dla dalszego toku postępowania i treści kolejnych rozstrzygnięć, gdyż jak wskazuje się w orzecznictwie, okoliczności które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji na podstawie których zrealizowano daną inwestycję (por. art. 36a ust.2 Pb – przyp. Sądu) nie są przedmiotem postępowania naprawczego (NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r. II OSK 2740/15, CBOSA). Z powyższego wynika, że działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy powinien kompleksowo i w pełnym zakresie rozstrzygnąć jaki jest zakres istotnych odstępstw które mogą być objęte projektem budowlanym zamiennym (lub też obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych) a nie poprzestawać na przypuszczeniach w tym zakresie (tak jak w przypadku tarasu nr [...] i nr [...]), czy też w ogóle uchylać się od podjęcia rozstrzygnięcia. Raz jeszcze przypomnieć należy, że obowiązkiem każdego organu administracji (także nadzoru budowalnego) jest wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ powinien przedstawić ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa. Na organie administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia ale także umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie tj. przedstawienia toku rozumowania który doprowadził organ do rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i argumentów dla których podnoszone przez stronę zarzuty są zasadne albo niezasadne, co winno znaleźć uzasadnienie w treści decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r. III OSK 4906/21 CBOSA). Należy także wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa), która z uwagi na jej uniwersalny i szeroki zakres stanowi "klamrę" spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy w toku postępowania. Znajdują się wśród nich zasady określone w art. 6 i art. 7 oraz art. 11 kpa. Zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) organy mają obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jedną z konsekwencji tej zasady jest obowiązek wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia stronie zapoznania się z motywami którymi kierował się organ podejmując decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości prowadzenia postępowania, z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8 i art. 11 kpa. Zaniechanie obowiązkowi uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący a więc odnoszący się do wszystkich istotnych zrzutów i przedstawionych na ich poparcie dowodów, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z przywołanych przepisów skutkuje wadliwością decyzji z uwagi na naruszenie art. 77 , art. 80 i art. 107§ 3 w związku z art. 11 kpa. W rozpoznawanej sprawie do tego rodzaju naruszenia doszło, gdyż – jak wcześniej wykazano – organ odwoławczy, pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów dokumentowanych oceną techniczną - uchylił się w istocie od obowiązku rozstrzygnięcia co do zakresu występujących w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Organ uchylił się także od oceny przedłożonego przez stronę dowodu stwierdzając lakonicznie, że odnosi się ona jedynie pośrednio do toczących się postępowań administracyjnych i ich przedmiotów, które nie mogły być ocenione na gruncie niniejszego postępowania, a opis samego opracowania wskazuje, że oceniano jedynie obrzeża terenów zielonych, skarpy i obiekt małej architektury a nie, wykonany z istotnymi odstępstwami budynek. Nie budzi wątpliwości Sądu, że takie stanowisko nie spełnia wymagań wynikających z art. 80 k.p.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ odwoławczy, pomimo przedstawienia w uzasadnieniu swojej decyzji częściowo trafnych poglądów (w zakresie ustalenia tych istotnych odstępstw, które nie budzą sporu między stronami) ostatecznie nie rozpatrzył prawidłowo tej konkretnej sprawy w jej całokształcie, gdyż nie ustalił i nie ocenił wszystkich jej istotnych okoliczności które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja narusza zatem wskazane wcześniej przepisy postępowania tj art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 8, art. 11 i art. 107§ 3 w związku z art. 15 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - co uzasadnia jej wyeliminowanie w obrotu prawnego. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy wyeliminuje wskazane przez Sąd uchybienia rozpoznając sprawę w jej całokształcie- w szczególności odnosząc się do zarzutów strony związanych z kwestia dokonanej przez organ kwalifikacji wykonanych robót budowalnych jako istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.