II SA/Wr 847/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2017r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na rzecz adw. M. B. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) podwyższoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług w wysokości 110,40 zł (słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. A., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], (Nr [...]), wydaną na podstawie art, 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w której odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonywanych przez J. D. polegających na remoncie połaci dachowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] AM-1, graniczącego bezpośrednio z działką nr [...] AM-1 w miejscowości B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na skutek zawiadomienia K. A. o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej przez J. D. w związku z wykonanym remontem dachu przeprowadził kontrolę (w dniu [...]) budynku mieszkalnego na działce nr [...], podczas której stwierdził, że budynek mieszkalny graniczy swoją ścianą szczytową bezpośrednio z działką nr [...]. Nie stwierdzono aby w tym budynku były wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane. Dach tego obiektu pokryty jest dachówką ceramiczną zakładkową (glazurowaną). Okap dachu w ścianie szczytowej wystaje poza ściany budynku o ok. 30 cm i zakończony jest dachówką systemową szczytową. Od spodu przedmiotowy okap wykończono boazerią panelową PCV. Poza ścianę szczytową wystaje również część rynny zbierającej z dachu wodę opadową, która odprowadzana jest za pomocą rury spustowej na nieutwardzony teren działki nr [...]. K. A. oświadczył, że przedmiotowy okap dachu wykonał J. D. w 2006 r. podczas remontu dachu (wymiana pokrycia dachowego), bez jego zgody i zgody właściwego organu. Skarżący K. A. zażądał likwidacji okapu od strony jego działki. Inwestor oświadczył, że w 2006 r. przeprowadził remont dachu, tj. wymienił pokrycie dachowe z dachówki karpiówki na zakładkową, a ponadto na skutek zaleceń dekarza wykonał okap dachu, gdyż poprawiło to odprowadzanie wód opadowych. Przedmiotowy remont nie był zgłaszany do organu. Stwierdzono także, że pod względem technicznym roboty wykonane zostały prawidłowo. Zawiadomieniem z dnia [...] organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dachu na budynku mieszkalnym opisanym wyżej, pouczając strony o treści art. 10 § 1 i art. 41 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 2, art. 92 ust. 1 pkt 3 i art. 93 ust. 10 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 16 maja 2016 r. PINB zwrócił się, na podstawie art. 39 ust. 3 Prawo budowlane, do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o dokonanie uzgodnień w zakresie wykonanych przez inwestora robót budowlanych. W odpowiedzi na powyższe organ konserwatorski nie wniósł uwag i pozytywnie zaopiniował prace wykonane w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w B. 9. W dniu [...] PINB w T. stwierdzając, że wykonane roboty znacząco podwyższają komfort obiektu i stanowią remont (art. 3 pkt 8 p.b.), co do którego należało dokonać zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.), wydał decyzję nr [...] odstępującą od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie. Z decyzją tą nie zgodził się K. A. wnosząc odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je za nieuzasadnione i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowiący podstawę wydania decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, gdy okaże się, że możliwe jest doprowadzenie wykonanych przez inwestora robót do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ ustala, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie takich obowiązków, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. W takim przypadku właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy ocenił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Przedmiotowe roboty zostały wykonane poprawnie technicznie i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych (zgodnie ze sztuką budowlaną) a także są zgodne z zasadami ochrony zabytków. W związku z tym nie istniej potrzeba nakładania na inwestora dodatkowych czynności bądź robót, gdyż stan istniejący to stan zgodny z prawem. DWINB podzielił kwalifikację robót przyjętą przez organ nadzoru budowlanego, uznając podobnie, że stanowią one remont, co do którego wymagane było uprzednie zgłoszenie właściwemu organowi. Mając na uwadze art. 51 ust. 7 p.b. , w związku z zakończeniem w sensie technicznym przedmiotowych prac, PINB w T. nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót jako bezprzedmiotowego w tej kwestii. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego słusznie PINB odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z tym, że w tej sprawie nie zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane, bądź skutki naruszeń zostały usunięte. Organ podkreślił, że słusznie PINB stwierdził, iż przedmiotowa sprawa może być prowadzona tylko pod kontem przepisów Prawa budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego orzeka wyłącznie o przydatności wykonanych robót. Brak zgody skarżącego na wykonanie opisanych robót jest kwestią obojętną dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszelkie spory dotyczące naruszeń nieruchomości są sprawą cywilną. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, na powyższą decyzję K. A. wniósł skargę do WSA we Wrocławiu. Stwierdził, że w jego odczuciu narusza ona prawo budowlane. Nie rozumie, że jeżeli budynek jest stary to "jak można go przerabiać zgodnie z własnym widzimisię bez jakichkolwiek dokumentów(...)." Nie rozumie na jakiej podstawie organy wydały swoje decyzje skoro sąsiad przy pierwszej kontroli nie okazał żadnych dokumentów związanych z remontem. Dlatego zwraca się do Sądu o wyjaśnienie sprawy. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uchylenia swojego rozstrzygnięcia w ramach samokontroli. Na rozprawie przed Sądem profesjonalny pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – jt. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.). Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą materialną lub procesową uzasadniającą jej uchylenie, skarga zaś nie jest zasadna. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt k.p.a. W przepisie tym jest mowa o tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym, którego celem jest wiążące ustalenie, w formie decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo też stwierdzić brak przesłanek do przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków, bądź też w inny sposób załatwić sprawę (np. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe). Analizując akta sprawy i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd stwierdził, że w badanej sprawie, po 10 latach od zrealizowania przez J. D. inwestycji w postaci remontu dachu na swoim budynku mieszkalnym, jego sąsiad K. A. uznał, że inwestycja ta jednak narusza jego prawo własności do nieruchomości położonej w B., oznaczonej nr [...] AM-1, poprzez nadwieszenie nad jego nieruchomością o ok. 30 cm okapu wyremontowanego dachu budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy działek sąsiednich (jest to budynek przedwojenny). Poza sporem pozostają: fakt remontu dachu i wykonania jego okapu, a także data zrealizowania inwestycji (2006r.) oraz brak uprzedniego zgłoszenia planowanej inwestycji do organu architektoniczno-budowlanego. Nie jest kwestionowana także poprawność techniczna wykonania połaci dachowej. Kwestią sporną w postępowaniu administracyjnym było natomiast podniesienie okoliczności wykonania okapu wyremontowanego dachu w taki sposób, że wystaje on na ok. 30 cm na posesję skarżącego. Zarzutu tego jednak w skardze nie powtórzono, co oznacza że wyjaśnienia organu w tym zakresie przekonały skarżącego co do argumentacji organu. W skardze podnosi się natomiast w sposób bardzo ogólnikowy, że zaskarżona decyzja w odczuciu skarżącego narusza prawo budowlane. Skarżący nie wskazał jednak, które to przepisy prawa budowlanego zostały naruszone ani też nie opisał na czym polega naruszenie prawa przez organ. Z zapytań skierowanych do Sądu wynika tylko, że skarżący nie rozumie jak można prowadzić remont na starym budynku, objętym ochroną konserwatorską bez dokumentów (w skardze brak jest wskazania o jakie dokumenty chodzi). W tych okolicznościach, mając na uwadze przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2016 r.,poz.718) mówiący o tym, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a – skład orzekający Sądu doszedł do przekonania, że organy nie naruszyły prawa. Wykonane prace polegające na wymianie dachówki ceramicznej "karpiówki" na dachówkę ceramiczną "zakładkową" na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wykonanie okapu dachu jako poprawiające odprowadzanie wód opadowych z dachu na posesję inwestora J. D. stanowi niewątpliwie remont (art. 3 pkt 8 prawa budowlanego), na który nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Takie prace budowlane w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymagają zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. W zgłoszeniu określa się rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W badanej sprawie inwestor nie dokonał zgłoszenia remontu dachu, wobec czego organ nadzoru budowlanego prawidłowo uruchomił postępowanie naprawcze (art. 50-51 p.b.) w stosunku do wykonanych prac budowlanych. Organy ustaliły przy tym, że wykonany ponad 10 lat wcześniej remont dachu nie budzi żadnych wątpliwości pod względem techniczno-budowlanym, wykonany został przy tym zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zachodzi obecnie żadna potrzeba dostosowania go do przepisów techniczno- budowlanych, gdyż ich nie narusza. Skarżący nie kwestionuje poprawności i fachowości wykonania remontu dachu. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie każde prace budowlane wymagają projektu, co dotyczy też spornej inwestycji. Proste prace budowlane, typu wymiana okna, wymiana drzwi, wymiana połaci dachowej lub wymiana podłóg nie stanowią prac skomplikowanych technicznie i nie wymagają projektu budowlanego. Po dokonaniu stosownych ustaleń w sprawie organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Decyzja ta kończy pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2). Organ może również ustalić, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, co stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) Prawa budowlanego wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, uznał również że organy wyciągnęły słuszne wnioski uznając, iż w tym stanie faktycznym brak jest podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków na inwestora celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem budowlanym, skoro inwestycja prawa tego nie narusza. Zatem decyzja odstępująca od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego kończy postępowanie w sposób merytoryczny, uznając bezzasadność żądania skarżącego. Dodatkowo należy wyjaśnić, choć nie stanowi to zarzutu skargi, że przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego (postępowanie naprawcze) nie wymagają od inwestora składania przed organem nadzoru budowlanego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Kwestie związane z ewentualnym naruszeniem prawa własności nieruchomości sąsiedniej w związku ze zrealizowaną inwestycją, mogą stanowić co najwyżej zagadnienie prawa cywilnego, w sprawach których właściwy jest sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.