II SA/Wr 822/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji.

Pismem z dnia 20 listopada 2019 r. E. T. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Pismem procesowym z dnia 10 lutego 2020 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...], która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją DWINB. Skarżąca nie przytoczyła argumentacji wspierającej przedmiotowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd może co do zasady rozpoznać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, po skutecznym wniesieniu skargi. W niniejszej sprawie postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 822/19 skarga została odrzucona z uwagi nieuzupełnienie przez skarżącą braków formalnych skargi w terminie. Następnie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 822/19 odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Na postanowienie to skarżąca pismem z dnia 20 maja 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) wniosła zażalenie. Tym samym przyjąć należy, że wobec braku prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi, skarga nie została nadal skutecznie wniesiona. Niemniej, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, jakim jest nakaz rozbiórki budynku gospodarczego oraz treść art. 14a ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Sąd przyjął do rozpoznania przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania. Zgodnie bowiem z art. 14a ust. 5 specustawy wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, są sprawami pilnymi, które bez względu na ograniczoną działalność sądów, podlegają rozpoznaniu w okresie ogłoszonego stanu epidemii. Oceniając zasadność złożonego wniosku należy wskazać, iż zgodnie z ogólną zasadą wprowadzoną art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże w określonych okolicznościach po przekazaniu skargi sądowi administracyjnemu sąd ten może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Możliwość zastosowania przez Sąd rozpatrujący skargę instytucji wstrzymania wykonania nie tylko wobec zaskarżonego aktu lub czynności, ale także wobec innych aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, wynika z art. 61 § 3 zdanie trzecie p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynikają dwie zasady. Po pierwsze postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, iż Sąd nie może działać z urzędu, a jedynie w takim zakresie, w jakim zakreśla to treść żądania zawarta we wniosku. Powyższe czyni niedopuszczalnym dokonanie przez sąd samodzielnej konkretyzacji rzeczywistej woli autora. A po wtóre, postępowanie to dotyczy - co do zasady - możliwości wstrzymania decyzji zaskarżonej do sądu (chyba że decyzja ta nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania, co jednak w tej sprawie nie ma miejsca). Powyższe nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Konstatacja ta wyraźnie wynika z treści wskazanego wyżej przepisu, zgodnie z którym sąd może wstrzymać na wniosek skarżącego wszystkie akty lub czynności wskazane w jego § 1. A zatem, dopiero gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Sąd może wstrzymać także wykonanie i tej decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sytuacji nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w innym postępowaniu nawet w granicach tej samej sprawy, ani decyzji organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku skarżących sąd nie może najpierw wstrzymać wykonania decyzji zaskarżonej, utrzymującej tę decyzję w mocy (tak też NSA w postanowieniu z dnia 11.01.2011 r., sygn. akt II OSK 1835/10, a także w postanowieniu z dnia 11 maja 2011 r., II OZ 403/11, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania strona skarżąca objęła wyłącznie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...]. Wniosek ten nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] utrzymującej ww. decyzję w mocy. Z uwagi na powyższe uznać należy, że w sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, skoro strona nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji. Przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji DWINB jest bowiem utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Istota i charakter tejże decyzji polegającej na utrzymaniu merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji powoduje, że nawet w przypadku wstrzymania decyzji organu I instancji, ale bez jednoczesnego wstrzymania zaskarżonej do Sądu decyzji organu II instancji, dokonane wstrzymanie rozstrzygnięcia PINB nie odniesie oczekiwanego przez stronę skutku prawnego. Nadal bowiem skuteczna będzie decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy decyzję nakazująca skarżącej dokonanie rozbiórki (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OZ 799/12). Ponadto wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny – "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymana w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). Zatem już sam fakt żądania przez stronę skarżącą wstrzymania wykonania decyzji PINB tj. decyzji organu I instancji, której "nie ma" wskutek wydania ostatecznej decyzji organu II instancji, sprawia, że wniosek taki nie może być uwzględniony (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2601/12). Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że skarżąca w żaden sposób nie umotywowała swojego wniosku o przyznanie jej ochrony tymczasowej. W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. to na wnioskodawcy ciąży wykazanie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się więc do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Nawet biorąc pod uwagę przedmiot postępowania administracyjnego i nałożony na skarżącą nakaz rozbiórki budynku gospodarczego, nie sposób przyjąć, by decyzja nakazująca rozbiórkę była rozstrzygnięciem, którego charakter i wywoływane następstwa stanowią niejako samoistną podstawę zastosowania ochrony tymczasowej. O ile istotnie należy stwierdzić, że co do zasady wykonanie rozbiórki powoduje powstanie szkody, to podkreślić należy, że szkoda ta, aby mogła stanowić usprawiedliwioną podstawę do uwzględnienia wniosku, musi mieć charakter "znaczny". Powoduje to, że wykazanie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga odwołania się do konkretnych uwarunkowań podjętego przez organ nadzoru budowlanego działania, które powinny odnosić się zarówno do sytuacji osobistej i majątkowej adresata nakazu, jak i uwzględniać również, między innymi, następstwa odstąpienia od bezzwłocznego wyegzekwowania przeprowadzenia robót rozbiórkowych. Tymczasem uzasadnienie wniosku złożonego przez skarżącą w niniejszej sprawie okoliczności takich nie zawierało. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.