II SA/Wr 808/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2020r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzenia projektu rekultywacji oraz terminu zakończenia prac rekultywacyjnych na gruntach poeksploatacyjnych kopalni oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję SKO z [...] ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Starosty L. z [...] ([...]), zmieniającej decyzję Starosty z [...] ([...]) ustalającą kierunek rekultywacji gruntów, zatwierdzającą projekt rekultywacji oraz termin zakończenia prac rekultywacyjnych na gruntach poeksploatacyjnych po kopalni bazaltu "R.". Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach: Ostateczną decyzją z dnia [...] ([...]) Starosta L. ustalił na rzecz A S.A. w R. kierunek rekultywacji gruntów, zatwierdził projekt rekultywacji oraz określił termin zakończenia prac rekultywacyjnych do 31 V 2017 r. na gruntach poeksploatacyjnych po kopalni bazaltu "R." na powierzchni 13,6 ha położonych w granicach działki nr [...], obręb P., gmina M. – dalej jako "decyzja rekultywacyjna z 2013 r." Ostateczną decyzją z [...] ([...]) Starosta L. przekazał prawa i obowiązki wynikające z decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. na rzecz następcy prawnego, tj. A Sp. z o.o. w R. Następnie, decyzją z dnia [...] ([...]), Starosta L. uwzględnił wniosek A Sp. z o.o. w R. i zmienił decyzję rekultywacyjną z 2013 r. w zakresie terminu wykonania rekultywacji w ten sposób, że termin ten określił "do dnia 31 XII 2019 r." – dalej jako "decyzja zmieniająca z 2016 r." Postanowieniem z [...] po uwzględnieniu żądania B z siedzibą w R., SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z 2016 r. W ocenie SKO decyzja zmieniająca z 2016 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 4 ustawy z 3 II 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.) – dalej jako "UOGRIL". Powołany przepis stanowi bowiem, że rekultywację kończy się w terminie do 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej. Jak zaś wynika z decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. działalność przemysłowa prowadzona w granicach w granicach działki nr [...] została zakończona w V 2012 r. SKO podkreśliło, że jest związane datą zakończenia działalności przemysłowej wskazaną w decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. i nie może dokonywać w tym zakresie odmiennych ustaleń. Skoro zaś już w decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. wyznaczono maksymalny 5-letni termin na rekultywację to wadliwe było dodatkowe wydłużenie tego terminu decyzją zmieniającą z 2016 r. SKO szeroko opisało przy tym charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreśliło, że chodzi tu o naruszenie oczywiste i niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. W konkluzji SKO stwierdziło, że decyzja zmieniająca z 2016 r. narusza w sposób rażący art. 20 ust. 4 UOGRIL, tak więc należało stwierdzić jej nieważność. Na marginesie rozważań SKO zaznaczyło też, że decyzja zmieniająca z 2016 r. narusza również art. 22 ust. 2 UOGRIL, bowiem została wydana bez zasięgnięcia wymaganych opinii. W ocenie SKO tego rodzaju naruszenie prawa mogłoby jednak co najwyżej stanowić podstawę wznowienia postępowania, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniosła A Sp. z o.o. w R. (dalej jako "skarżąca") zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 20 ust. 4 UOGRIL i wnosząc o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę skarżąca podkreśliła, że SKO błędnie przyjęło, że upłynął już ustawowy 5-letni termin z art. 20 ust. 4 UOGRIL. W ocenie skarżącej nie należy utożsamiać zakończenia działalności przemysłowej z zakończeniem działalności eksploatacyjnej. To, że w V 2012 r. zakończono eksploatację złoża nie oznacza, że zakończono działalność przemysłową, a to właśnie z zakończeniem działalności przemysłowej ustawodawca wiąże rozpoczęcie biegu 5-letniego terminu zakończenia rekultywacji. Skarżąca podkreśliła, że działalność przemysłowa jest stale na przedmiotowym terenie prowadzona. Skarżąca prowadzi bowiem tam działalność w zakresie gospodarki odpadami w szczególności odzysku odpadów w procesach R5, co wyklucza możliwość uznania, że działalność przemysłowa została zakończona. Skarżąca zaznaczyła również, że decyzja rekultywacyjna z 2013 r. zawiera nieścisłość co do wskazanej tam daty zakończenia działalności przemysłowej, stąd też skarżąca wnioskiem z dnia 6 XI 2019 r. wystąpiła do starosty o zmianę decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. w kierunku stwierdzenia, że w V 2012 r. zakończono jedynie eksploatację złoża i niewyznaczania terminu zakończenia rekultywacji. Jednocześnie we wniosku tym skarżąca zawarła żądanie uchylenia decyzji zmieniającej z 2016 r. Kopię wniosku załączono do skargi. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. W toku rozprawy pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej uruchomionej wnioskiem z 6 XI 2019 r. w przedmiocie zmiany decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. i uchylenia decyzji zmieniającej z 2016 r. Jednocześnie skarżąca załączyła do protokołu postanowienie Starosty L. z [...] ([...]) zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącej z 6 XI 2019 r. oraz zażalenie od tego postanowienia, jakie skarżąca wniosła do SKO. Sąd odmówił uwzględnienia wniosku z uwagi na brak podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wystąpią m.in. w przypadku "rażącego naruszenia prawa". Należy przy tym podzielić zaprezentowany w decyzjach SKO pogląd, że naruszeniem "rażącym" jest naruszenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa ale o oczywistą i wyraźną sprzeczność z treścią przepisu, który nie budzi interpretacyjnych wątpliwości. W kwestionowanej decyzji SKO trafnie wykazało, że decyzja zmieniająca z 2016 r. wydłużając termin, w jakim zakończona ma zostać rekultywacja, narusza w sposób rażący art. 20 ust. 4 UOGRIL. Przepis z art. 20 ust. 4 UOGRIL stanowi jednoznacznie, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Nie wymaga żadnych głębszych zabiegów interpretacyjnych stwierdzenie, że powołana norma wyznacza maksymalny ustawowy okres, w jakim zakończona ma być rekultywacja. Wolą ustawodawcy jest, by zakończyła się ona nie później niż z upływem 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Decyzja w przedmiocie rekultywacji nie może więc wyznaczać terminu dłuższego. W kontrolowanej przez Sąd decyzji SKO zasadnie zauważyło, że w konkretnym przypadku zaprzestano działalności przemysłowej w zakresie wydobywania kopaliny w V 2012 r. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji rekultywacyjnej z 2013 r., która w związku z tym wyznaczyła końcowy termin rekultywacji na 31 V 2017 r. (starosta nie uwzględnił wówczas propozycji wyznaczenia terminu rekultywacji do 2024 r.). W konsekwencji nie było prawnych podstaw do wydania 3 lata później w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję rekultywacyjną z 2013 r. i wyznaczającej termin rekultywacji do 31 XII 2019 r. Rację ma SKO stwierdzając, że nie było uprawnione do ustalania we własnym zakresie odmiennego terminu zakończenia działalności przemysłowej (zdarzenia rozpoczynającego bieg ustawowego terminu 5-letniego), skoro termin ten został określony w ostatecznej i wiążącej decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. Sąd zwraca uwagę, że taki termin zakończenia działalności przemysłowej został zresztą wskazany przez A S.A. w R. (poprzednika prawnego skarżącej) i wyraźnie wynika on z przedłożonego wówczas i zatwierdzonego "Projektu rekultywacji wyrobiska po kopalni bazaltu R." datowanego na IV 2013 r. (zob. Projekt pkt. 1.4, 3.2). Niezasadny jest podnoszony w postepowaniu administracyjnym jak i w skardze zarzut nieprawidłowego ustalenia daty zakończenia działalności przemysłowej. Skarżąca zarzut ten opiera na twierdzeniu, że na terenie wyrobiska działalność przemysłowa jest ciągle prowadzona. Skarżąca prowadzi bowiem tam działalność w zakresie gospodarki odpadami, a dokładnie w zakresie przetwarzania odpadów w procesie R5. W ocenie skarżącej należy odróżnić zakończenie eksploatacji złoża, które miało miejsce w V 2012 r., od zakończenia działalności przemysłowej, które jeszcze nie nastąpiło. Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd zwraca uwagę, że pojęcie "działalności przemysłowej" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 26 UOGRIL jako "działalność nierolnicza i nieleśna, powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów". Tymczasem prowadzona przez skarżącą działalność w zakresie gospodarki odpadami jest realizacją obowiązków rekultywacyjnych przewidzianych w "Projekcie rekultywacji wyrobiska po kopalni bazaltu R." zatwierdzonym decyzją rekultywacyjną z 2013 r. (przewidziano tam zastosowanie określonych rodzajów odpadów i ich odzysku w procesach R5, R10 i R11 na etapie rekultywacji technicznej – pkt 4.1 Projektu). Taka działalność nie stanowi "działalności przemysłowej", gdyż służy wyłącznie celom rekultywacyjnym, a więc nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych, przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (zob. art. 4 pkt 18 ustawy). Działalność prowadzona przez skarżącą jest działalnością "rekultywacyjną" a nie "przemysłową" i ma zniwelować skutki działalności przemysłowej. Nie może zatem stanowić podstawy do odmiennej oceny kwestii terminu zakończenia na przedmiotowym terenie działalności przemysłowej. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.