II SA/Wr 785/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: sędzia WSA Olga Białek (spr.), sędzia WSA Władysław Kulon, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z zabudową tarasu oraz nałożenie obowiązku przestawienia stosownej dokumentacji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako PINB) po przeprowadzeniu w dniu [...] r. czynności kontrolnych wszczął postępowanie w związku z zabudową tarasu przyległego do lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] we W. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowano, między innymi do I. B. jako współwłaściciela lokalu, na adres ul. [...] we W. W dniu 27 marca 2019 r. wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez I. B. jej ojcu J. C. do reprezentowania w sprawie postępowania dotyczącego wykonania zadaszenia tarasu, w którym wskazano, że strona zamieszkuje we W. przy [...]. Wraz z pełnomocnictwem złożono oświadczenie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne (bez podpisu). W dniu 1 kwietnia 2019 r. wpłynęło pismo J. C. wraz z dokumentacją fotograficzną wyjaśniające, że wykonanie zabudowy tarasu było konieczne ze względu na ochronę przed warunkami atmosferycznymi. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z zabudową tarasu i nałożył na I. B. obowiązek przedłożenia w terminie miesiąca dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Postanowienie wysłane zostało do I. B. na adres ul. [...] i odebrane przez nią w dniu [...] lipca 2019 r. W dniu [...] lipca 2019 r. do PINB wpłynęło pismo J. C. (jako pełnomocnika skarżącej), w którym zwrócił on uwagę na skierowanie postanowienia na nieaktualny adres zamieszkania strony oraz zawnioskował o wstrzymanie terminów działania wyznaczonych ww. postanowieniem do czasu jego powrotu z leczenia (ze względu na jego pobyt w sanatorium który uniemożliwia mu działanie). Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. swój udział w sprawie zgłosił profesjonalny pełnomocnik kwestionując jednocześnie prawidłowość zakwalifikowania wykonanych robót jako budowy i wnosząc o umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB zmienił postanowienie z dnia [...] r. w zakresie terminu wykonania obowiązków ustalając nowy termin do dnia [...] września 2019 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. profesjonalny pełnomocnik podniósł zarzut braku skutków prawnych doręczania skarżącej postanowienia z dnia [...] r. (a w konsekwencji także bezprzedmiotowości postanowienia zmieniającego z dnia [...] r.) ze względu na pominięcie przy doręczeniu, ustanowionego wcześniej i znanego organowi, pełnomocnika skarżącej w osobie J. C. oraz ze względu na skierowanie postanowienia na niewłaściwy adres zamieszkania, pomimo, że w toku postępowania strona jako adres właściwy podała ul. [...]. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. skierowanym do J. C., jako pełnomocnika, PINB doręczył mu kopię postanowienia z dnia [...] r. ze skutkami prawnymi wynikającymi z jego pouczenia. Organ poinformował jednocześnie, że postanowienie to skierowane zostało bezpośrednio do strony, gdyż pełnomocnictwo złożone [...] marca 2019 r. dotyczyło sprawy wykonania zadaszenia tarasu a nie zabudowy tarasu. W związku z pismem radcy prawnego, organ uznał jednak, że pomimo błędnego określenia przedmiotu sprawy pełnomocnictwo to dotyczyło prowadzonego postępowania, tym samym dokonał doręczenia przedmiotowego postanowienia pełnomocnikowi. W dniu [...] września 2019 r. profesjonalny pełnomocnik złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. zarzucając w nim naruszenie przepisów prawa procesowego przez dokonanie błędnych ustaleń co do charakteru prawnego zabudowy balkonu, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem, że wykonana zabudowa powoduje zmianę kubatury budynku mieszkalnego, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia, że wykonane prace nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 pkt 15 w związku z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zabudowa tarasu nie stanowi robót polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 14a ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 74 poz. 836 ze zm.) przez jego niezastosowanie; art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) – po rozpatrzeniu opisanego wyżej zażalenia – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z których wynika, że przedmiotowa zabudowa tarasu przyległego do lokalu nr [...] (znajdującego się na ostatniej kondygnacji budynku nr [...]) obejmuje całość powierzchni tarasu, w rzucie poziomym wzniesiona została na planie prostokąta o wymiarach podstawy 6m x 1,88 m i wysokości zmiennej od 2,20 m do 2,52 m (połać jednospadowa w kierunku od budynku). Konstrukcję stanowią profile aluminiowe z wypełnieniem z szyb. Elementy konstrukcyjne zakotwione są w elewacji oraz posadzce tarasu. Podczas kontroli stwierdzono, że konstrukcja zamocowana była stabilnie i nie stwarza zagrożenia użytkowania. Według oświadczenia J. C. roboty te wykonane zostały przez niego w sierpniu 2018 r. Rozpoznając sprawę organ II instancji wyjaśnił pojęcie rozbudowy. Wskazując na brak definicji legalnej odwołał się do definicji językowej, zgodnie z którą, rozbudowę stanowi dobudowanie nowych obiektów albo nowych elementów, powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego. Wskazał także na dorobek orzecznictwa w którym za rozbudowę uznano zmianę charakterystycznych paramentów istniejącego obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy DWINB uznał, że PINB wydał rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu, inwestor powiększył zarówno kubaturę jak i powierzchnię zabudowy lokalu mieszkalnego, na co składa się sposób w jaki dokonano zabudowy balkonu. Organ uznał, że całkowitą zabudowę balkonu przez zamontowanie profili aluminiowych wypełnionych szybami oraz dachu należy bezwzględnie traktować jako rozbudowę. W wyniku tego powstało bowiem dodatkowe pomieszczenie w związku z czym, balkon zmienił swoje służebne wobec lokalu przeznaczenie. Zabudowa balkonu doprowadziła do zmiany jego funkcji na kolejne pomieszczenie, co równoznaczne jest z rozbudową całego budynku mieszkalnego. Prawidłowo zatem PINB zakwalifikował wykonane roboty jako rozbudowę i wdrożył tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie DWINB zarzuty zażalenia są nieuzasadnione. Nie można bowiem uznać wykonania przedmiotowego przedsięwzięcia za montaż urządzenia budowlanego. Z brzmienia art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem – jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik. Tym samym, urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym a służące innym celom, nie może być uznane za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy. Koncentrując się na powyższym organ stwierdził, że wykonana zabudowa balkonu polegająca na całkowitym jego oszkleniu oraz montaż dachu, spowodowały całkowite wyodrębnienie niniejszej "nieruchomości" z otaczającej rzeczywistości, wobec czego balkon został przekształcony w nowe pomieszczenie i przestał pełnić swoją pierwotną funkcję. Zmianie uległ też charakterystyczny parametr budynku, jakim jest kubatura oraz zewnętrzna forma architektoniczna. Wykonane roboty stanowią więc rozbudowę w wyniku której powstała nowa część obiektu. DWINB stwierdził także, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 14a ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych dopuszczający instalowanie na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, urządzenia związanego z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i logii. W ocenie organu instalowanie polega na przymocowaniu (połączeniu, przyłączeniu) do innego obiektu w sposób pozwalający na odinstalowanie bez uszkodzenia, bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego. Pojęcie to odpowiada definicji montażu. Z tak rozumianą instalacją (montażem) będziemy mieli do czynienia gdy ewentualny demontaż związany będzie z jakimkolwiek uszkodzeniem zarówno samego urządzenia jak też struktury obiektu. Na gruncie niniejszej sprawy wykonana zabudowa nie może być kwalifikowana jako urządzenie budowlane, gdyż jest ona zakotwiona w elewacji jak i w posadzce balkonu. Jakakolwiek więc likwidacja wiąże się z uszkodzeniem – nawet niewielkim – elewacji budynku lub posadzki balkonu. Ta okoliczność przesądza o niemożności zakwalifikowania inwestycji zgodnie z § 14a ww. rozporządzenia. Organ wyjaśnił także, że przywołane w zażaleniu orzeczenie NSA [ z dnia 22 czerwca 2016 r. II OSK 2543/16] dotyczy – jak wynika z przywołanego fragmentu – nietrwałych konstrukcji zabudowy balkonu, tymczasem przedmiotowa konstrukcja jest trwale związana zarówno z elewacją budynku jak i posadzką balkonu. Nie ma więc podstaw dla uwzględnienia ww. orzeczenia w niniejszej sprawie. DWINB wyjaśnił, że trwałość konstrukcji sprowadza się do posadowienia urządzenia na tyle trwale aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła I. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: I - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj: 1/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń co do charakteru prawnego dokonanej zabudowy tarasu, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem, że wykonana zabudowa powoduje zmianę kubatury budynku, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia, że wykonane prace budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 2/ art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zabranych dowodów, jak również złożenie nowych środków dowodowych – jak zaświadczenie organu gminy na okoliczność charakteru prawnego zabudowy oraz inwentaryzacji architektonicznej tarasu dla wykazania, że nie doszło do zmiany kubatury. II - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1/ art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, przez wadliwe zakwalifikowanie zabudowy tarasu jako spełniającej definicję budowy choć z materiału dowodowego nie sposób wywieść, że doszło do rozbudowy kubaturowej obiektu budowlanego o nowe pomieszczenie oraz do zmiany dotychczasowej funkcji tarasu; 2/ art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zabudowa tarasu nie stanowi robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; 3/ art. 3 pkt 9 ww. ustawy w związku z § 14a ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, przez jego niezastosowanie w sprawie, skutkujące błędnym uznaniem, że roboty budowlane polegające na zabudowie tarasu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; 4/ art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, przez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku złożenia dokumentów niezbędnych dla legalizacji. Zarzucając powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarty został także wniosek o dopuszczenie dowodów uzupełniających z zaświadczenia Prezydenta W. z dnia [...] września 2019 r. na okoliczność charakteru prawnego zabudowy tarasu i jej kwalifikacji na gruncie przepisów prawa budowlanego oraz z inwentaryzacji architektonicznej zabudowy tarasu na okoliczność braku zamiany kubaturowej mieszkania. W uzasadnieniu przedstawiono obszerną argumentację zarzutów skargi wspartą orzecznictwem sądowym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadmienić należy, że powyższa kontrola przeprowadzona została przez Sąd przy uwzględnieniu przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie stosowania ich przez organy. Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd dostrzegł, że DWINB nie przedstawił oceny wniesionego zażalenia pod względem formalnym. Przepisy art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. nakładają bowiem na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka zaskarżenia pod takim względem, co oznacza, że pierwszą czynnością jaką powinien podjąć organ po otrzymaniu zażalenia jest sprawdzenie, czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w przypisanym terminie. W zaskarżonym postanowieniu brak odpowiednich rozważań organu w tym względzie pomimo, że jak wynika z opisanych wcześniej okoliczności faktycznych, pozytywna ocena spełnienia wymagań formalnych nie była w niniejszej sprawie oczywista. Uchybienie to zdaniem Sądu nie miało jednak istotnego wpływu na wynika sprawy, gdyż materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przystępując do rozpatrzenia środka zaskarżenia organ odwoławczy nie naruszył prawa. Bezsporne bowiem jest, że postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2019 r. nakładające na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej nie zostało doręczone jej pełnomocnikowi J. C.. Organ I instancji pomimo, że w dacie wydania tego postanowienia posiadał już wiedzę o ustanowieniu pełnomocnika, doręczył je bezpośrednio skarżącej z pominięciem pełnomocnika. Zgodnie z art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przywołany przepis nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto według utrwalonego już poglądu wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, termin do wniesienia odwołania (zażalenia) przez stronę za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Taki sam skutek wywołuje sytuacja, w której pismo organu doręczono pełnomocnikowi, a dopiero potem stronie (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2536/12, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2688/13, z dnia z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 98/11 – dostępne w CBOSA). Doręczenie decyzji (postanowienia) stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Tym samym, czynność doręczenia dokonana z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. nie może być podstawą do oceny zachowania ustawowego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie (tak NSA w wyroku z dnia 21 maja 2020 r. II OSK 2954/19 CBOSA). W konsekwencji także w niniejszej sprawie należało uznać, że zażalenie zostało wniesione w terminie, co uprawniało organ odwoławczy do jego rozpatrzenia. Materialną podstawą wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zawarte w art. 48 i odnoszące się do kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego. Prawidłowość zastosowania tych przepisów stanowi w niniejszej sprawie podstawową kwestię sporną, której istota sprowadza się do oceny charakteru dokonanej zabudowy, a w konsekwencji rozstrzygnięcia, czy objęta kontrolą zabudowa balkonu podlegała w ogóle reglamentacji wg. przepisów Prawa budowlanego a co za tym idzie, kontroli organów nadzoru budowlanego – czemu skarżąca się sprzeciwia. Jeżeli tak, czy zastosowano właściwy tryb legalizacji tych robót. Odnosząc się do powyższych kwestii przypomnieć należy wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29-31 ustawodawca wskazał natomiast roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Wśród nich w art. 29 ust. 2 pkt 15 wymieniono roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń (...) na obiektach budowlanych. Jeżeli jednak roboty te będą polegały na instalowaniu krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej, zamieszkania zbiorowego i obiektach wpisanych do rejestru zabytków, a także instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ww. ustawy, będą z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Naruszenie wskazanych wyżej zasad przez wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia rodzi konsekwencję w postaci obowiązku zastosowania przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich przepisów regulujących tryby likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przewidują bowiem trzy zasadnicze tryby likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej określone w art. 48 i 49b oraz w art. 50-51 tej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 48 znajduje zastosowanie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub (w brzmieniu od 28 czerwca 2015r.) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a (wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane), 2b (wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2) i 19a (sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych) albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia; przepis art. 49 b ust. 1 stosuje się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 omawianej ustawy, znajdują natomiast zastosowanie jej przepisy art. 50 - 51. Zastosowany w niniejszej sprawie tryb likwidacji samowoli budowlanej znajdujący oparcie w art. 48 Prawa budowlanego organy uzasadniły kwalifikując wykonane roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Wobec braku definicji legalnej rozbudowy DWINB odwołał się w tym względzie do definicji słownikowej oraz do definicji wypracowanej w orzecznictwie. Nie kwestionując przywołanych w tym względzie przez organ poglądów Sąd zwraca uwagę, że wskazują one, że zasadniczą cechą rozbudowy – oznaczającej powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru zabudowanego o dodanie nowych elementów – jest to, że dochodzi do zmiany innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W przeciwieństwie do przebudowy (co do której przepis art. 48 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania), która nie zmienia bryły budynku i nie powoduje w istniejącym budynku powstania nowej części, w przypadku rozbudowy dochodzi do zwiększenia kubatury lub powierzchni zabudowy istniejącego budynku. W ocenie DWINB roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania doprowadziły do zwiększenia kubatury jak i powierzchni zabudowy, przy czym argumentacja organu w tym zakresie jest niespójna, gdyż parametry te najpierw odnoszone są do lokalu – organ twierdzi, że na skutek wykonanych robót doszło do zwiększenia kubatury jak i powierzchni zabudowy lokalu (na co składa się sposób zabudowania balkonu w sposób całkowity, przez zamontowanie profili aluminiowych z wypełnieniem oraz zamontowaniem dachu) a w innej części uzasadniania, organ podaje, że zmianie uległy charakterystyczne parametry budynku jakim jest kubatura i zewnętrzna forma architektoniczna. Wskazana niespójność niewątpliwie utrudnia prześledzenie prawidłowości toku rozumowania organu jednak w ocenie Sądu istotne jest, że dokonując kwalifikacji wykonanych robót jako rozbudowy – którą zdaniem Sądu odnieść należy do budynku (a nie do lokalu) – organ w żaden sposób nie uzasadniania twierdzenia o zwiększeniu kubatury budynku i powierzchni zabudowy w kontekście innych przepisów definiujących te pojęcia. Organ nie podaje także o ile nastąpił wzrost tych parametrów. Sąd podziela stanowisko, że ograniczenie prawa zabudowy wynikającego z art. 4 Prawa budowalnego wymaga precyzyjnego wykazania, że inwestycja jest niezgodna z konkretnymi przepisami, co wiąże się z dokonaniem prawidłowej wykładni tych przepisów oraz z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w oparciu o kompletną i czytelną dokumentację (por. NSA w wyroku z dnia 9 maja 2014 r. II OSK 573/13 CBOSA). Należy także zgodzić się z oceną, że jeżeli akt ustawodawczy nie zawiera definicji legalnych wszystkich pojęć w nim występujących bądź niezbędnych do interpretacji przepisów ustawy, należy takich definicji poszukiwać w innych aktach prawnych, w tym również w aktach wykonawczych do ustawy - co zgodne jest z regułami wykładni (por. przywołany wyżej wyrok NSA i powołana w nim literatura). Tym samym na gruncie niniejszej sprawy twierdzenie organów, że przedmiotowa zabudowa spowodowała powiększenie kubatury budynku i jego powierzchni zabudowy powinno być poparte analizą wyjaśniającą jakie znaczenie – w oparciu o obowiązujące przepisy - organ przypisał tym pojęciom oraz wykazującą jak (dlaczego) i ile, przy uwzględnieniu tych pojęć, zwiększyły się przedmiotowe parametry. Należy przy tym zwrócić uwagę, że definicja kubatury brutto zamieszczona została w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r. poz. 1065). Z kolei powierzchnia zabudowy nie została w przepisach Prawa budowalnego jak też przywołanego rozporządzenia zdefiniowana, jednak w orzecznictwie sądowym wskazuje się na definicję tego pojęcia zawartą w § 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Budowlanego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 2016 r. poz. 1034) oraz posiłkowo w Polskiej Normie (por. NSA w wyroku z dnia 18 września 2014 r. II OSK 675/13) zaznaczając, że definicje te nie odbiegają od siebie jak też od definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego określającej potoczne rozumienie tego pojęcia. W niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły stosownej analizy rozbudowy z wyjaśnieniem pojęcia znaczeniowego parametrów które ich zdaniem uległy zmianie i bez uwzględnienia ich definicji legalnych. Nie wykazały także jak (o ile) parametry te się zwiększyły. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że ustalenie prawidłowego znaczenia tych pojęć rzutuje na ocenę prawidłowości zakwalifikowania wykonanych robót jako rozbudowy, a w konsekwencji na ocenę zastosowanego w sprawie trybu legalizacji. Jest to więc okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak stosownych wyjaśnień w tym względzie powoduje, że w tym zakresie rozstrzygnięcie organu wymyka się kontroli sądu jak też strony postępowania, co świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia (a w konsekwencji także decyzji organu I instancji) związana jest także z brakiem właściwej oceny wykonanych robót pod kątem art. 3 pkt 9 Prawa budowalnego. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem pod pojęciem urządzeń budowlanych rozumie się "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Jednocześnie należy mieć na uwadze, że na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych, wraz ze związanymi z nimi instalacjami i urządzeniami technicznymi w rozporządzeniu z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). W § 14a ust. 2 tego rozporządzenia (obowiązującym od 2009 r.) ustalono, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii. W kontekście przywołanych przepisów ocena wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu powinna wyjaśniać, czy po zabudowie taras wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem oraz czy roboty budowlane polegające na zabudowaniu przesuwanymi profilami aluminiowymi wypełnionymi szkłem wraz z zadaszeniem polegały na instalacji. Ważne jest zatem ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości na czym polegały (jaki był sposób wykonania) przedmiotowe roboty i czy wykonanie ich zapewnia dalszą możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Podkreślić bowiem należy, że przy kwalifikacji robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu ważne są nie tylko cechy konstrukcyjne zabudowy ale także rzeczywista funkcja (charakter) jaką taras pełni po zabudowie. Istotne jest zatem przeprowadzenie przez organy w każdym przypadku indywidulanej oceny – znajdującej swoje wsparcie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym – jaki jest charakter tarasu po zabudowie i jaką pełni funkcję. Ocena ta powinna oparta być na szczegółowych analizach wykonanych prac i sposobu ich wykonania oraz zastosowanych materiałów przy uwzględnieniu pojęcia instalacji. W niniejszej sprawie PINB w ogóle nie przeprowadzał takiej analizy, o czym świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i uzasadnienie decyzji pierwszej instancji. Natomiast organ II instancji stwierdził, że sporna zabudowa nie stanowi urządzenia budowlanego o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż nie stanowi urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem – służy innym celom – tzn. jej celem było wyodrębnienie "nieruchomości’ z otaczającej rzeczywistości a balkon został przekształcony w nowe pomieszczenie i przestał spełniać swoją pierwotną funkcję. Znamienne jednak jest, że DWINB nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji i nie wskazał konkretnych dowodów i wnikających z nich ustaleń, w oparciu o które możliwe było sformułowanie stanowczej tezy wskazującej, w szczególności, na zmianę funkcji tarasu po zabudowie. Organ stwierdza jedynie, że powstało dodatkowe dodatkowego pomieszczenie co jednak, zdaniem Sądu, samo w sobie nie świadczy o zmianie funkcji użytkowej tarasu. Tymczasem akta sprawy wskazują, że powyższa okoliczność - to, jaki jest charakter tarasu po zabudowie i jaką pełni funkcję - nie była w ogóle badana przez organ I instancji. W tym względzie brak jakichkolwiek adnotacji w protokole z oględzin jak też wyjaśnień dotyczących tej kwestii które uzyskane byłyby w innej formie. Skarżąca natomiast zdecydowanie zaprzecza aby po wykonaniu zabudowy taras miał pełnić inną funkcję podkreślając, że wykonana zabudowa miała na celu tylko jego zabezpieczenie przed opadami atmosferycznymi i służyć ma poprawie możliwości korzystania z tarasu. Na potwierdzenie konieczności wykonania spornej zabudowy dla ochrony tarasu przed warunkami atmosferycznymi przedstawiono konkretne argumenty poparte dokumentacją fotograficzną, do których jednak organy się nie odniosły, choć powinny być one ocenione w kontekście choćby odniesienia się do twierdzenia skarżącej wskazującego na poprawę funkcjonalności tarasu. Przedstawione Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akta sprawy nie zawierają także wystarczających dowodów na potwierdzenie stanowiska organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z instalowaniem. Przyjmując, że instalowanie odpowiada definicji montażu organ wskazuje, że z montażem nie będziemy mieli do czynienia, gdy demontaż związany będzie z jakimkolwiek uszkodzeniem zarówno samego urządzenia jak i struktury obiektu. Zdaniem organu jakakolwiek likwidacja spornej zabudowy wiąże się z naruszeniem (nawet w niewielkim stopniu) elewacji budynku lub posadzki tarasu. Ocenę tę organ oparł na ustaleniu zawartym w protokole z oględzin w którym wpisano, że zabudowa zakotwiona została w elewacji budynku i posadzce tarasu. Stwierdzić jednak należy, że protokół na który powołuje się organ odwoławczy nie może stanowić wystarczającej podstawy dla jednoznacznego ustalenia jaki był charakter i sposób wykonania spornych robót w zakresie ich wpływu na konstrukcję budynku i jego parametry użytkowe. Poza lakonicznym stwierdzeniem, że elementy konstrukcyjne zabudowy zakotwione są w elewacji budynku oraz w posadzce tarasu, protokół nie zawiera żadnego opisu sposobu wykonania tych robót, który potwierdzałaby stanowisko organu co do ewentualnego naruszenia struktury obiektu. Trudno zatem ustalić w oparciu o co, organ odwoławczy stawia zdecydowaną tezę, że demontaż przedmiotowej zabudowy powodować będzie naruszenie struktury budynku. Niewątpliwie zespolenie tego rodzaju zabudowy z budynkiem nie jest nieodwracalne. Co do zasady możliwe jest więc przeprowadzenie procesu odwrotnego przez zdjęcie przytwierdzonych profili i usunięcie kotew. Organ w żaden sposób zaś nie wykazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy sposób przytwierdzenia profili aluminiowych i użyte do tego materiały są tego rodzaju, że prowadzą do naruszenia struktury lub konstrukcji budynku i z jakiego względu. Oceny w tym zakresie nie można dokonać także na podstawie załączonej do akt dokumentacji fotograficznej ze względu na jej nieczytelność. Kserokopie zdjęć są ciemne i mało wyraźne. W związku z powyższym uznać należy, że organy nie zbadały w sposób należyty, czy w sprawie znajduje zastosowanie § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (wprowadzony rozporządzeniem zmieniającym z dnia 19 grudnia 2009 r.). Z przywołanego przepisu jednoznacznie i wprost wynika możliwość zabudowy balkonów na budynkach mieszkaniowych wielorodzinnych. Przy czym jak wskazuje się w orzecznictwie pojęcie zabudowy użyte w tym przepisie jest oczywiście pojęciem szerszym niż instalowanie, które odnosi się do określonych urządzeń budowlanych zdefiniowanych w pkt 9 art. 3 Prawa budowlanego. Obejmując dyspozycją §14a ust. 2 ww. rozporządzenia "zabudowę balkonów i loggi" i nie definiując tej zabudowy normodawca stworzył więc możliwość dowolnego jej kształtowania, byleby w jej wyniku nie doszło do zmiany parametrów użytkowych danego obiektu budowlanego (budynku) a więc jego rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy (tak WSA w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r. II SA/Sz1309/18 CBOSA). Jak zostało wcześniej zauważone, pomimo, że organy zakwalifikowały wykonane roboty jako rozbudowę, to jednak nie wykazały w sposób jednoznaczny, że ingerowała ona w charakterystyczne parametry budynku jak kubatura lub powierzchnia zabudowy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w przypadku zabudowy balkonów i loggi konstrukcjami drewnianymi lub aluminiowymi wypełnionymi szkłem lub pleksi w orzecznictwie wskazuje się, że tego rodzaju zakres robót mógłby być kwalifikowany jako rozbudowa budynku w przypadku połączenia loggi lub tarasu z pomieszczeniem mieszkalnym (por. przywołany wyżej wyrok WSA), co w niniejszej sprawie także nie zostało wykazane. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie, jak też poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wydane zostało bez wyjaśnienia i uwzględnienia przy ocenie wykonanych robót definicji kubatury oraz powierzchni zabudowy oraz w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Zdaniem Sądu skąpy w swej treści protokół z oględzin, który stanowił zasadniczy i jedyny dowód w sprawie wraz nieczytelną dokumentacją fotograficzną jaka znajduje się w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, okazał się niewystarczający dla oparcia na nim podjętego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnia on bowiem istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii odnoszących się do sposobu wykonania robót i użytych materiałów, koniecznych choćby dla dokonania analizy celem prawidłowego ustalania czy roboty stanową instalację czy nie. Brak w nim także odniesienia do charakteru i funkcji jaką taras pełni po zabudowie. Zawarty w protokole opis nie pozwala na ocenę, czy wykonanie omawianej konstrukcji doprowadziło do powstanie nowego pomieszczenia (jak twierdzi organ) czy też jest to element dopełniający taras, zwiększający jego użyteczność i funkcjonalność. Poza stwierdzeniem o zakotwieniu konstrukcji zabudowy, brak jakichkolwiek spostrzeżeń czy jej wykonanie wiązało się z istotnym naruszeniem substancji ścian i posadzki i czy naruszało konstrukcję budynku. W efekcie nie można ocenić, czy wykonane roboty wpłynęły na istotę budynku powiększając jego kubaturę i powierzchnię zabudowy – co prowadziłoby do jego rozbudowy, czy też może powodowały zmianę innych parametrów technicznych i użytkowych – co wskazywałoby na przebudowę, czy są to roboty polegające na instalacji, czy wreszcie inne roboty budowalne. Niezależnie od powyższego zasadny okazał się zarzut skargi wskazujący na naruszenie w postępowaniu odwoławczym art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej przed wydaniem decyzji. W niniejszej sprawie naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż pełnomocnik skarżącej wykazał, że uniemożliwiło ono złożenie stronie nowych dowodów w sprawie w tym inwentaryzacji architektonicznej, który zdaniem strony świadczy o braku zmiany kubatury. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobne naruszenia przypisać można także decyzji pierwszoinstacyjnej którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego obu opisanych wcześniej decyzji. Wobec stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa o charakterze procesowym nie zostały uwzględnione zgłoszone w skardze wnioski dowodowe. W ponownym postępowaniu organy usuną wskazane w niniejszym wyroku uchybienia przede wszystkim uzupełniając odpowiednio materiał dowodowy. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i przeprowadzeniu pełnej oceny zgromadzonych dowodów – w tym przy uwzględnieniu zgłoszonych skardze dowodów w postaci zaświadczenia Prezydenta W. z dnia [...] września 2019 r. oraz inwentaryzacji architektonicznej - możliwa będzie dokonanie właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowalnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II znajduje swoją podstawę w art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.