II SA/Wr 778/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi I. S. i J. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2025 r. nr 949/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 1014 (słownie: tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej również: organ I instancji, PINB) z 26 czerwca 2025 r. nr 135/2025, którą nakazano S. G., Z. G., I. S., J. S., M. S., R. S. i P. Z., tj. współwłaścicielom nieruchomości – działki nr [...] w J. – rozbiórkę samowolnie wybudowanego przez I. i J. S. garażu o powierzchni zabudowy 35 m2 na terenie działki nr [...] w J. Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W wyniku zgłoszenia dotyczącego samowolnej budowy ogrodzenia i garażu na terenie działki nr [...] w J., w dniu 14 listopada 2023 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na wymienionej działce, w trakcie której stwierdził, że na jej terenie znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, krytym gontem na deskowaniu, wyposażony w cztery ściany. We frontowej ścianie osadzone zostały wrota o wymiarach 2,35 m x 2,07 m, w ścianie bocznej zaś znajdują się dwa okna o wymiarach 0,87 m x 0,47 m. Wewnątrz stwierdzono brak posadzki i szutrową nawierzchnię. Wymiary obiektu z zewnątrz określono na 3,50 m x 10 m. Wysokość ściany bocznej wynosi 2,25 m, wysokość ściany frontowej w najwyższym miejscu zaś 3,05 m. Przy ścianie bocznej z oknami zlokalizowano dobudowane pomieszczenie przeznaczone do przechowywania narzędzi ogrodowych, o wymiarach z zewnątrz 2,10 m x 1,35 m. Stwierdzono, że inwestorami budowy garażu są I. S. i J. S.. Oświadczyli oni, że budowa została wykonana 3 lata wcześniej, w 2021 r. Budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona i nie była poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonaniem zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Dodatkowo ustalono, że na terenie kontrolowanej działki oprócz garażu znajduje się obiekt budowlany blaszany, użytkowany jako garaż o powierzchni zabudowy około 20 m2. Do protokołu z przeprowadzonej kontroli załączono m.in. dokumentację fotograficzną. W związku z tak dokonanymi ustaleniami, PINB w dniu 1 lutego 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy garażu. W toku ponownie przeprowadzonej kontroli w dniu 27 lutego 2024 r. organ I instancji ustalił, że pomieszczenie przeznaczone do przechowywania narzędzi ogrodowych o wymiarach z zewnątrz 2,10 m x 1,35 m, zlokalizowane przy przedmiotowym garażu, zostało rozebrane. W protokole kontroli zawarto informację, że pozostałe elementy wyposażenia nie uległy modyfikacji względem kontroli przeprowadzonej 14 listopada 2023 r. Do protokołu również załączono dokumentację fotograficzną. Postanowieniem z dnia 28 marca 2024 r. nr 110/2024 PINB wstrzymał współwłaścicielom działki nr [...] w J. tj. S. G., Z. G., I. S., J. S., M. S., R. S. i P. Z., budowę przedmiotowego garażu, jednocześnie informując o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz wysokości opłaty legalizacyjnej. W dniu 10 kwietnia 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek I. S. i J. S. o legalizację przedmiotowego garażu. W związku z tym, w dniu 27 maja 2024 r. PINB wydał postanowienie nr 165/2024, którym nałożył na wnioskodawców obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2024 r. dokumentów legalizacyjnych, tj. zaświadczenia Wójta Gminy Ś. o zgodności budowy garażu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu. Termin ten został dwukrotnie przedłużony, wskutek przychylenia się organu do żądań wnioskodawców, kolejno do 31 października 2024 r. i finalnie do 31 marca 2025 r. W dniu 21 lutego 2025 r. do PINB wpłynęły pisma pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] – R. S., P. Z., Z. G., S. G. i M. S., w których oświadczono, że nie wyrażają oni zgody na legalizację przedmiotowego garażu. Następnie, pismem z 28 marca 2025 r. I. S. i J. S. oświadczyli, że zostały rozpoczęte "prace mające na celu rozbiórkę garażu i dostosowanie tego obiektu do warunków, jaki powinna odpowiadać wiata w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego". Powołując się na przepis art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.) wskazano, że "wiata usytuowana na działce nr [...] w J. spełnia wymogi określone w art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonanie zgłoszenia. W związku z tym, wniesiono o umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego garażu jako bezprzedmiotowego ze wskazaniem, że wobec usunięcia z terenu działki garażu, którego budowa winna być poprzedzona dokonaniem zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, odpadła podstawa legalizacji samowoli budowlanej i dalszego prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Pismem z dnia 14 maja 2025 r. PINB wezwał I. S. i J. S. do sprecyzowania treści podania z dnia 28 marca 2025 r. poprzez wskazanie, czy stanowi ono wycofanie wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. wnioskodawcy oświadczyli, że podanie z dnia 28 marca 2025 r. stanowi wycofanie wniosku o legalizację obiektu budowlanego – garażu o powierzchni zabudowy 35 m2 posadowionego na działce nr [...] w J. Wskutek przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2025 r. oględzin, organ I instancji ustalił, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym rozebrana została jedna ściana boczna i pozostawiono słupy podtrzymujące dach. W pozostałym zakresie stwierdzono brak zmian. W wyniku powyższego, decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r., nr 135/2025, PINB nakazał współwłaścicielom działki nr [...] w J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu o powierzchni zabudowy 35 m2 na terenie ww. działki, uzasadniając rozstrzygnięcie związaniem przepisem art. 49e ust. 2 p.b. oraz faktem wycofania wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli I. S. i J. S., wnosząc o uchylenie decyzji przez organ odwoławczy oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący się wskazali, na brak jakichkolwiek informacji dotyczących związania przedmiotowego budynku z gruntem czy też posiadania fundamentów oraz na brak ustaleń co do szczegółowej konstrukcji obiektu – w szczególności, że opiera się on na słupach. Zarzucono PINB w związku z powyższym, że wydane rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie było przedwczesne i podkreślono, że w toku postępowania inwestorzy wnieśli o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem budynek będący przedmiotem postępowania jest wiatą, tj. budowlą niewymagającą uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wskutek jednak wezwania organu do sprecyzowania wniosku, które sformułowano jako zapytanie, czy przedmiotowe pismo jest cofnięciem wniosku o legalizację, inwestorzy cofnęli uprzednio wniesione żądanie wszczęcia procedury legalizacyjnej. W konsekwencji złożonego środka odwoławczego, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, DWINB podzielił stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB dokonując kwalifikacji prawnobudowlanej przedmiotowego obiektu (która doprowadziła do ustalenia, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej), w sposób prawidłowy zastosował instytucję wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie garażu o powierzchni zabudowy 35 m2 na terenie działki nr [...] w J., w którym to postanowieniu zawarł stosowne pouczenie, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w tym o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (lub od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, w przypadku jego zaskarżenia) wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W pouczeniu zawarto również treść art. 49e Prawa budowlanego, informując m.in. o skutkach braku złożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, jak również wycofania wniosku o legalizację. DWINB uznał nadto prawidłowość dalszego przebiegu procedury legalizacyjnej przedmiotowego obiektu i podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 2 p.b. ma charakter związany, tj. w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w przytoczonym przepisie, zobowiązuje on organ do wydania określonej decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył, że podmiotami zobowiązanymi do wykonania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych uczyniono S. G., Z. G., I. S., J. S., M. S., R. S. i P. Z., tj. wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, czego odwołujący się na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali – nie zostało wniesione zażalenie, a zatem żadna ze stron postępowania, w tym inwestorzy, nie kwestionowali prawidłowości wskazania zobowiązanych. Podkreślono nadto, że rozbiórka jednej ze ścian przedmiotowego obiektu budowlanego, po zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego jako garaż, po wstrzymaniu jego budowy postanowieniem PINB z dnia 28 marca 2024 r. i rozpoczęciu procedury administracyjnej w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie. Podsumowując DWINB wskazał, że skoro odpowiednio pouczone strony postępowania nie skorzystały z możliwości zalegalizowania wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego, to należy uznać, że organ stopnia powiatowego w sposób prawidłowy zastosował art. 49e Prawa budowlanego wydając decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem I. S. i J. S. (dalej również: skarżący, strona skarżąca) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a/ art. 49 pkt 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że w sprawie wystąpiły przesłanki formalne i materialne pozwalające na zastosowanie tego przepisu, b/ art. 52 p.b., poprzez jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu obowiązku określonego w treści decyzji na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w J., 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu, b/ art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji obarczonej wadami nieważności, c/ art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz czuwania nad tym, aby strona postępowania z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody, d/ art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż w sprawie mamy do czynienia z budynkiem garażowym a nie wiatą, e/ art. 105 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego brak zastosowania, f/ art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów – które organ uznał za udowodnione, dowodów – na których się oparł, oraz przyczyn – z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarzucając powyższe wniesiono o: 1/ uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także poprzedzającego je postanowienia z dnia 28 marca 2024 r. nr 110/2024 oraz postanowienia z dnia 27 maja 2024 r. nr 165/2024, zmienionego postanowieniami: z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr 258/2024 oraz z dnia 10 grudnia 2024 r. nr 359/2024, 2/ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. o wstrzymanie przez organ w całości wykonania zaskarżonej decyzji, 3/ w przypadku braku uwzględnienia powyższego, o wydanie przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz 4/ o zasądzenie, na podstawie art. 200 p.p.s.a., od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wyłącznymi posiadaczami budowli będącej przedmiotem postępowania są inwestorzy, w związku z czym pozostali współwłaściciele nie mają do niej żadnych praw. Brak było zatem, zdaniem pełnomocnika, podstaw do uznania przez organy, że współwłaściciele nieruchomości, poza inwestorami, faktycznie mieli realną możliwość wykonania nakazu – wykonując nałożony obowiązek rozbiórki musieliby się bowiem dopuścić zniszczenia cudzej rzeczy, naruszając przy tym prawo posiadania. Podniesiono, że brak możliwości wykonania przez pozostałych współwłaścicieli obowiązku rozbiórki obiektu powoduje nieważność wydanej decyzji jak i postanowienia z uwagi na ich niewykonalność. Zarzucono nadto, że organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów odwołania, poprzestając jedynie na przywołaniu okoliczności niekwestionowania wydanego wcześniej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w których podmiotami zobowiązanymi do jego wykonania organ uczynił wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W dalszej kolejności wskazano, że organ, wzywając inwestorów do sprecyzowania wniosku o umorzenie postępowania w przedmiocie robót budowlanych w toku postępowania legalizacyjnego poprzez zapytanie, czy stanowi on wycofanie wniosku o legalizację, w istocie zastosował "pułapkę prawną", bowiem dla strony niereprezentowanej w toku postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika brak jest różnicy pomiędzy wycofaniem wniosku a umorzeniem postępowania w potocznym rozumieniu. Podkreślono przy tym, że z treści wniosku inwestorów literalnie i jednoznacznie wynikało, że żądają oni umorzenia prowadzonego postępowania – nie zaś rozbiórki obiektu w następstwie wycofania wniosku o legalizację, w związku z czym, zdaniem pełnomocnika, wniosek o legalizację w sprawie nie został wycofany. W kwestii kwalifikacji obiektu budowlanego podniesiono, że nie posiada on fundamentów ani nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada wszystkich ścian i wykonany jest w konstrukcji słupowej. Zarzucono w związku z tym organom brak ustalenia jakichkolwiek informacji dotyczących tych kwestii oraz szczegółowej konstrukcji obiektu – w szczególności, że opiera się ona na słupach. Zaznaczono, że braki te powodują, że zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie. Wskazano również, że organ I instancji próbował konwalidować uchybienia w zakresie uzasadnienia własnej decyzji w piśmie przesyłającym odwołanie – nie wpływa to jednak, zdaniem pełnomocnika, na wynik sprawy, bowiem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest akt wydany w postępowaniu administracyjnym rozstrzygający o sytuacji prawnej danego podmiotu, a wyjaśnienie organu zawarte w odpowiedzi na odwołanie nie zastępuje uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zaś, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał jedynie, że nie stwierdził uchybień PINB w sposobie prowadzenia przezeń postępowania. Końcowo autor skargi podniósł m.in., powtarzając zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, że w treści uzasadnienia decyzji organ użył zbyt ogólnych stwierdzeń co do stwierdzonych przez niego okoliczności, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 października 2025 r. nr 1061/2025 organ odwoławczy wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżących podkreślił, że przedmiotowy obiekt budowlany należy kwalifikować jako wiatę, bowiem spełnia wymogi wynikające z definicji legalnej wiaty, która obowiązuje od 1 stycznia 2026 r. Przedłożył nadto jako załącznik do protokołu rozprawy pisemne uzupełnienie stanowiska skarżących podkreślające m.in., że w sprawie doszło do naruszenia zasady równego traktowania obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana w przedmiocie nakazania współwłaścicielom nieruchomości – działki nr [...] w J. – rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu o powierzchni zabudowy 35 m2 na terenie ww. działki. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w szczególności przepis art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48 ww. ustawy. W myśl przywołanych przepisów, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.). W postanowieniu tym organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.). Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części m.in. w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (art. 49e pkt 1 p.b.), czy wycofania wniosku o legalizację (pkt 2). W świetle art. 49e Prawa budowlanego wystąpienie którejkolwiek z określonych w nim przesłanek – w tym także w pkt 2 - obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego złożą stosowny wniosek o legalizację obiektu w ustawowym terminie, który następnie zostanie wycofany, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. W orzecznictwie zauważa się, że decyzja, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, tj. wydana w trybie art. 49e pkt 2 p.b ma charakter związany. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e p.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2554/23, dostępny w CBOSA). Wspomnieć także trzeba, że mająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawa – Prawo budowlane, należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe podejmowane w sprawach, których przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 tej regulacji procesowej organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, realizując w ten sposób zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 kpa. Istotą tej zasady jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych dla uzyskania tego czynności. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego jest gwarancją prawidłowego zastosowania przy orzekaniu przepisu prawa materialnego, poprzez który następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku legitymowanego podmiotu. Istotne bowiem jest, że w ujęciu doktrynalnym postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia normy prawnej, adekwatnej dla dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Na podstawie tej normy dokonywana jest w sposób władczy ingerencja w sferę prawną danej jednostki (podmiotu) poprzez orzeczenie o przyznaniu uprawnienia lub nałożeniu obowiązku, co w kategoriach formalnoprawnych oznacza załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Należy także zauważyć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organy obu instancji. Zasada ta jest zatem zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest wdrożone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. III OSK 1145/22, CBOSA). Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika zatem dla organu odwoławczego obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że czynności organu odwoławczego w zakresie którego dotyczą przywołane wyżej przepisy procesowe nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. W realiach niniejszej sprawy DWINB utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji nakazującą, na podstawie art. 49e pkt 2 p.b, rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że kluczową okolicznością, którą organy potraktowały za wypełnienie przesłanki upoważniającej do wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 49e pkt 2 ww. ustawy, było cofnięcie przez skarżących wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego - zgodnie z oświadczeniem zawartym w piśmie z dnia 10 czerwca 2025 r., stanowiącym doprecyzowanie treści żądania zawartego w piśmie z dnia 28 marca 2025 r.. Z akt administracyjnych wynika jednak, że w toku postępowania doszło do istotnych zmian w stanie faktycznym sprawy. W piśmie z dnia 28 marca 2025 r. skarżący poinformowali bowiem, że rozpoczęli prace mające na celu rozbiórkę garażu i dostosowanie tego obiektu do warunków jakim powinna odpowiadać wiata w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w protokole z oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu powiatowego w dniu 17 czerwca 2024 r. Zdaniem skarżących, taka zmiana stanu faktycznego powinna prowadzić do zmiany kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako wiaty, a co za tym idzie, zwolnienia z obowiązku uzyskania wobec nich decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Do tych okoliczności podnoszonych przez skarżących m.in. również na etapie odwołania, DWINB odniósł się jedynie poprzez lakoniczne stwierdzenie (podobnie jak organ I instancji), że rozbiórka jednej ze ścian budynku, po zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu jako garażu i rozpoczęciu procedury w oparciu o art. 48 p.b, pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie. Organ nie wyjaśnił jednak przyczyn – przez wskazanie odpowiednich norm – dla których przedmiotowa zmiana stanu faktycznego pozostaje w jego ocenie bez wpływu na wynik sprawy. Tak skrótowe odniesienie się do kwestii podnoszonej przez stronę skarżącą dowodzi, że organ odwoławczy nie ustosunkował się z należytą starannością do tego zarzutu. Niemożliwym bowiem jest, z tak przyjętego przez organ II instancji stanowiska wywiedzenie, czy zbadana została przezeń możliwość ewentualnego przekwalifikowania obiektu w związku ze zmianą stanu faktycznego spowodowaną rozebraniem przez inwestorów części obiektu już po wydaniu postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, że DWINB nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego fakt likwidacji przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, jednej ze ścian, nie ma wpływu na kwalifikację obiektu a w konsekwencji na możliwość wydania nakazu rozbiórki. Organy powinny bowiem w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić przyczyny, mające swoje oparcie w przepisach prawa, które legły u podstaw wyrażonego przez nich skrótowego stanowiska. Nie budzi także wątpliwości, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające na etapie odwoławczym powinno obejmować ocenę zasadności podejmowanych przez organ I instancji czynności dotyczących przyjęcia podstaw prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 i art. 49e p.b, w tym również, wszystkie okoliczności ujawniające się na każdym etapie postępowania, w szczególności wpływające na kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego. Przypomnieć należy, że przepis art. 49e p.b dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego objętego zakresem art. 48 ust. 1 ww. ustawy, a więc wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Kwestia ta nieprzerwanie zatem powinna być poddawana ocenie organu. Zdaniem Sądu organ II instancji w sposób niewystarczający odniósł się także do zarzutu wskazującego na wprowadzenie skarżących w błąd przez organ I instancji w związku ze złożeniem przez nich wniosku o umorzenie postępowania legalizacyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący informując o przystąpieniu do rozbiórki garażu złożyli wniosek o "umorzenie postępowania legalizacyjnego jako bezprzedmiotowego", co argumentowali tym, że dojdzie do usunięcia przedmiotu tego postępowania tj. obiektu którego budowa powinna być poprzedzona zgłoszeniem w organie nadzoru budowlanego. PINB, po przeprowadzaniu oględzin, działając na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał jednak strony do sprecyzowania treści żądania poprzez wskazanie, czy podanie to jest "wnioskiem o wycofanie wniosku [ ...] o legalizację obiektu budowlanego o którym mowa w postanowieniu [...]". Organ wywodził, że z podania może wynikać, iż wolą wnioskodawców jest aby postępowanie nie było kontynuowane w kierunku legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, co jednak wymaga doprecyzowania. W odpowiedzi na tak sformułowane wezwanie, skarżący oświadczyli – precyzując żądanie - że cofają wniosek o legalizację garażu. Biorąc pod uwagę treść wniosku stron zawartą w piśmie z dnia 28 marca 2025 r. należy zgodzić się ze skarżącymi, że jasno z niego wynika, iż żądali oni umorzenia postępowania ze względu na odpadnięcie przedmiotu postepowania – a więc w oparciu o przesłankę z art. 105 § 1 kpa. W związku z powyższym zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że pisma stron powinny być interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ mając na względzie art. 7 i art. 9 k.p.a. zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 202/10). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 181/09). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy nie dokonał we własnym zakresie oceny charakteru żądania skarżących dotyczących umorzenia postępowania zawartego w piśmie z dnia 28 marca 2025 r., przy uwzględnieniu jego całej treści i podniesionych w nim argumentów, oraz w kontekście zarzutów odwołania dotyczących tej materii. Tymczasem mając na względzie przywołany już obowiązek interpretowania wniosków strony tak, aby umożliwić najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ II instancji, działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, powinien we własnym zakresie dokonać oceny żądania skarżących zawartego w piśmie z dnia 28 marca 2025 r. w zakresie umorzenia postępowania oraz zbadać, prawidłowość zastosowania przez organ I instancji art. 64 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że przepis ten może być stosowany tylko, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Jest to istotna przesłanka, zważywszy na daleko idące konsekwencje niezastosowania się strony do wezwania, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Chodzi bowiem o tego rodzaju braki formalne podania, które uniemożliwiają organowi rozpoznanie wniosku. PINB stosując ten przepis nie wskazał jednak jakich wymogów określonych w przepisach prawa nie spełniało omawiane podanie skarżących. Natomiast, sama treść żądania i argumentacja stron, zdaniem Sądu była jasna, co wskazuje, że organ nie miał podstaw do stosowania instytucji z art. 64 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie, okoliczności te jednak pominął, pomimo, że skarżący kwestionowali w środku zaskarżenia fakt uznania przez PINB ich żądania za wniosek o cofnięcie wniosku legalizacyjnego. Podnosili, że nie mieli świadomości, że precyzując na wezwanie organu żądanie (zgodnie z jego sugestią), nie uzyskają skutku w postaci umorzenia postępowania a składając dodatkowe wyjaśnienia, takiego właśnie skutku oczekiwali. Natomiast DWINB odnosząc się do zarzutów odwołania, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący byli w toku postępowania pouczani o konsekwencjach cofnięcia wniosku, zatem nie może być mowy o wprowadzeniu ich w błąd. Powyższe wskazuje, że organ II instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. W realiach sprawy należało mieć na uwadze, że skoro cofnięcie przez inwestora wniosku legalizacyjnego prowadzi do najdalej idących konsekwencji w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki, fakt istnienia woli strony w tym zakresie, wyrażającej się cofnięciem wniosku o legalizację powinien być ustalony w sprawie w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, takich ustaleń zabrakło. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący nie składali pierwotnie oświadczenia wycofującego wniosek legalizacyjny – które to oświadczenie, jak byli pouczeni, wywołuje określony skutek w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki – lecz dość czytelnie i jednoznacznie żądali umorzenia postępowania ze względu na brak przedmiotu postępowania. Dopiero naprowadzeni przez organ I instancji w wezwaniu do usunięcia braków podania oświadczyli, że cofają wniosek legalizacyjny. To oświadczenie został jednak następnie przez nich oprotestowane w odwołaniu (jako będące wynikiem wprowadzenia w błąd). W tych okolicznościach nie można więc przyjąć, że wola cofnięcia wniosku legalizacyjnego została przez strony wyrażona w sposób jednoznaczny. Organ odwoławczy winien zaś we własnym zakresie ocenić, jaka była rzeczywista treść wniosku skarżących zawartego w piśmie z dnia 28 marca 2025 r. i czy w związku z tym, istniały podstawy do wezwania o jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 kpa - zwłaszcza w sposób w jaki uczynił to PINB, a więc jednostronnie naprowadzający strony na cofnięcie wniosku legalizacyjnego. Dla przeprowadzenia tej oceny nie bez znaczenia pozostają zarzuty odwołania i składane w nim oświadczenia skarżących, z których wynika, że precyzując oświadczenie w istocie domagali się umorzenia postępowania a nie rozstrzygnięcia merytorycznego. Sąd zwraca w związku z tym uwagę, że z przepisów Prawa budowlanego nie wynika zakaz cofnięcia przez stronę wniosku czy żądania. Zgodnie zaś z regułami procesowymi strona ma prawo modyfikować składane przez siebie oświadczenia i żądania dopóki postępowanie nie zostanie zakończone decyzję ostateczną. W tych okolicznościach, mając na uwadze argumentacje odwołania, DWINB winien ocenić i wyjaśnić, czy analizowane zarzuty ze względu na ich treść, stanowią modyfikację oświadczenia złożonego w odpowiedzi na wezwanie organu zawarte w piśmie z dnia 10 czerwca 2025 r. Raz jeszcze przypomnieć należy, że obowiązkiem każdego organu administracji (także nadzoru budowalnego) jest wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ powinien przedstawić ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa. Na organie administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania rozstrzygnięcia ale także umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie tj. przedstawienia toku rozumowania który doprowadził organ do rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i argumentów dla których podnoszone przez stronę zarzuty są zasadne albo niezasadne, co winno znaleźć uzasadnienie w treści decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r. III OSK 4906/21 CBOSA). Nie można także pomijać, że wśród podstawowych zasad postępowania którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), która z uwagi na jej uniwersalny i szeroki zakres stanowi klamrę spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy w toku postępowania. Jedną z nich jest wymóg należytego uzasadnienia decyzji, uszczegółowiony w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadą przekonywania organy mają bowiem obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości, do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem wszystkie lub niektóre twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 października 2024 r., sygn. akt II SA/Po 489/23, dostępne w CBOSA). Konsekwencją zasady przekonywania jest obowiązek wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia stronie zapoznania się z motywami którymi kierował się organ podejmując decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości prowadzenia postępowania, z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, dwuinstancyjność oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, które mogą mieć wpływ na ocenę sprawy. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania winno więc przekonywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, wzięto pod uwagę argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zaniechanie obowiązkowi uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanych przepisów, skutkuje wadliwością decyzji, z uwagi na naruszenie art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło stosownych rozważań związanych z zarzutami wskazującymi na zmianę kwalifikacji obiektu ze względu na zmianę stanu faktycznego, co prowadzi do stwierdzenia, że organ naruszył wskazane wyżej przepisy, w szczególności art. 7, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie rozstrzygnął także sprawy w pełnym zakresie i nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości czy istotnie skarżący wrazili wolę cofnięcia wniosku o legalizację. Dostrzeżone braki postępowania mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też koniecznym było uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, DWINB będzie musiał dokonać, z zachowaniem przytoczonych powyżej przepisów k.p.a. oraz ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, pełnych ustaleń w opisanym wyżej zakresie. Organ odwoławczy będzie musiał w związku z tym ponownie ocenić oraz kompleksowo odnieść się do wskazanych przez Sąd okoliczności, uwzględniając przy tym podnoszone przez skarżących argumenty i zarzuty. Wyniki tych rozważań powinny się znaleźć w uzasadnieniu podejmowanego ponownie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji skarga okazała się uzasadniona, z przyczyn wyżej opisanych. Odnosząc się do pozostałych jej zarzutów wskazać należy, że skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego – co szeroko wyżej argumentowano - gdyż organ nie odniósł się i nie przeanalizował wszystkich istotnych okoliczności sprawy, to przedwczesnym byłoby obecnie odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 49e pkt 2 i art. 52 p.b.) a w konsekwencji badania zarzutów kwalifikowanego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II swoje wsparcie znajduje w art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.