II SA/Wr 746/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi H. K. i A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr 840/2025 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 12.08.2025 r. (WOA.7721.206.2025.JK) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu wrocławskiego z 02.06.2025 r. (nr 196/2025) o odmowie zatwierdzenia inwestorom A. B. i H. K. projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego w zakresie rozbudowy części istniejącej parterowej i zmiany sposobu użytkowania poddasza na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie B., gmina D., w związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja DWINB, jak wynika z jej uzasadnienia oraz przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 24.08.2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu wrocławskiego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nakazał inwestorom sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny opisanej inwestycji. Na wniosek inwestorów termin do sporządzenia i przestawienia projektu zamiennego był wydłużany. Ostatecznie taki projekt został przedłożony w marcu 2017 r. Następnie z uwagi na występujące w nim nieprawidłowości był on poprawiany przez inwestora. Poprawiony projekt został złożony do organu w dniu 30.05.2023 r. Postanowieniem z 05.07.2024 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej, m.in. poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) – dalej: r.p.b. w zakresie: § 8 ust.1 – część rysunkowa PZT powinna być sporządzona na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, zawierającej wszystkie elementy stanowiące treść mapy zasadniczej, a także inne informacje niezbędne do sporządzenia dokumentacji projektowej, tj. geodezyjnie opracowane linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy ustalone w MPZP, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta i opatrzonej klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990) – dalej: u.p.g.k., stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do PZGiK zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1 u.p.g.k., w oparciu o które mapa do celów projektowych została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Po przedłożeniu w dniu 07.02.2025 r. przez inwestorkę czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opisem zmian w projekcie oraz z mapką z naniesionymi liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, pismem z 18.03.2025 r. PINB zawiadomił strony postępowania o zamiarze wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także zgłoszenia żądań. Następnie decyzją z 02.06.2025 r. (nr 196/2025) PINB odmówił A. B. i H. K. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego w zakresie rozbudowy części istniejącej parterowej i zmiany sposobu użytkowania poddasza, na działkach nr [...] i nr [...], obręb B., w związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Przedstawiając powody wydania opisanego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na treść MPZP dla terenu działki nr [...] (uchwała Rady Gminy D. z [...].08.2004 r., nr [...]), zgodnie z którą wyznacza się dwa sposób przeznaczenia tego terenu, tj. 1) U/P – teren aktywności gospodarczej z wykluczeniem inwestycji uciążliwych; 2) KD – publiczna komunikacja drogowa – ulica kl. D dojazdowa. Na tej podstawie organ wyjaśnił, że prawidłowe, geodezyjne wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu ma ważne znaczenie, ponieważ w § 3 ust. 2 pkt 15 MPZP dla nowych budynków oraz rozbudowanych części budynków istniejących położonych w obrębie obszarów zainwestowania, obowiązują nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości: a) min. 14,0m od osi jezdni ulicy klasy Z – zbiorczej; b) min. 9,0m od osi jezdni ulicy klasy D – dojazdowych ale nie mniejszej niż 4m od linii rozgraniczających tereny komunikacji. Następnie organ wskazał, że część rysunkowa PZT została sporządzona na kopii mapy do celów projektowych posiadającej oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Na mapie tej wyznaczono granice opracowania, granice działki oraz nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone w MPZP. Natomiast linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu zostały naniesione ręczenie, za pomocą cienkopisu (długopisu) i posiadają ślady zmian przebiegu – "wykorektowanie" – wcześniej wyznaczonej, również ręczenie, linii. Tym samym organ nadzoru stwierdził, że nie może dać wiary przedstawionemu na rysunku PZT liniom rozgraniczającym tereny o różnym przeznaczeniu, a co za tym idzie sprawdzić zgodność inwestycji z MPZP. Dokonując powyższej oceny organ I instancji podkreślił, że jednym z istotnych odstępstw dokonanych podczas realizacji inwestycji jest rozbudowa obiektu od strony południowo-zachodniej, która powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym MPZP. Dodatkowo organ wskazał, że na rysunku PZT, w części działki nr [...] przeznaczonej na pas drogi dojazdowej, zlokalizowano lampę oświetlenia dojazdu i stanowisk postojowych, obsługujących inwestycję. Ponadto organ wskazał, że przedstawiona w projekcie budowlanym zamiennym część rysunkowa PZT nie została opatrzona adnotacją projektanta o zgodności z oryginałem kopii mapy co celów projektowych, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia MRBiGM z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Odwołanie od tej decyzji PINB wniosła H. K., która niezgadzając się z rozstrzygnięcie wskazała, że według aktualnych przepisów geodeta nie jest zobowiązany do przestawienia na mapie do celów projektowych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Mapę bez tych rozgraniczeń zatwierdził ośrodek kartograficzny wydający mapę. Mimo tego, do projektu dołączono oddzielny operat wykonany przez geodetę, zawierający wyżej wymieniony podział. Na PZT podział na tereny o różnym przeznaczeniu został naniesiony przez projektanta i oryginalnie podpisany na każdym egzemplarzu przez projektanta i uprawionego geodetę. Jednocześnie odwołująca zauważyła, że PINB nie wykazał, że linie są naniesione wadliwie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie może dać wiary tak przedstawionym liniom. Odnosząc się do obowiązku naniesienia adnotacji za zgodność z oryginałem kopii mapy co celów projektowych odwołująca wskazała, że taki obowiązek był w r.p.b. z 2018 r. Jednak w wyniku nowelizacji z 2020, 2023 i 2024 r. już nie ma tego obowiązku. Odwołująca wskazała, że za datę przedłożenia projektu budowlanego PINB przyjmuje 30.05.2023r. Ponadto wskazała, że obowiązek opatrzenia PZT sporną adnotacją dotyczył projektów wykonanych na kopii mapy zasadniczej. W niniejszym przypadku, każdy egzemplarz PZT został podpisany oryginalnie przez geodetę więc trudno uznać go za kopię. Ustosunkowując się do kwestii lokalizacji lapy autor odwołania wskazał na motywy jej usytuowania oraz zadeklarował wolę jej demontażu. Opisaną na wstępie decyzją z 12.08.2025 r. DWINB utrzymał w mocy decyzję organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji powtórzył raz jeszcze stanowisko organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu na opisaną decyzję DWINB z 12.08.2025 r. H. K. i A. B. (dalej jako "skarżący"), reprezentowani przez radcę prawnego J. M., wnieśli o (1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; (2) zasądzenie od DWINB na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie rozprawy – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: a). art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 pkt 1 u.p.b. poprzez utrzymanie w mocy w całości decyzji PINB z naruszeniem elementarnych zasad procedury administracyjnej, takich jak: zasada praworządności oraz zaufania do władzy publicznej, bowiem dokumentacja projektowa przedstawiona przez inwestorów nie zawiera wskazanych w decyzjach organu nadzoru budowlanego błędów i nieprawidłowości, które stały u ich podstaw, a zwłaszcza treści "wykorektowanych", odręcznych dopisków; b). art. 138 § 2 w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez zaniechanie przeprowadzenie z urzędu dodatkowych postępowań w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które mogłyby przyczynić się do załatwienia sprawy co do jej istoty; c). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 3 u.p.b. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, a także wadliwą analizę przedłożonego projektu budowlanego, sprowadzającego się do wystosowania do inwestorów nieprecyzyjnego i bezpodstawnego postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości celem doprowadzenia projektu budowlanego zamiennego do stanu zgodnego z wymogami prawa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie przygotowawczym z 04.03.2026 r. pełnomocnik skarżących poinformował m.in. o likwidacji lampy oświetleniowej dojazdu i stanowisk postojowych, o czym świadczy treść aktualnej mapy do celów projektowych (stan na dzień 24.10.2025 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026r., poz. 1430 - dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Orzekające w sprawie organy obu instancji, jako powód odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powołały się na brak wypełnienia przez skarżących obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej zamiennej, nałożonych przez PINB postanowieniem z 05.07.2024 r., które polegały na obowiązku: 1) geodezyjnego wyznaczenia na mapie do celów projektowych, na której sporządzono część rysunkową PZT, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, przedstawionych na załączniku graficznym do MPZP na działce nr [...]; 2) umieszczeniu adnotacji projektanta o poświadczeniu za zgodność z oryginałem kopii mapy do celów projektowych, na której wykonano część rysunkową PZT, co skutkuje konsekwencjami z art. 51 ust. 5 u.p.b. Prawidłowość tego stanowiska podważają skarżący. Należy przy tym zauważyć, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy zarówno warstwy faktograficznej oraz interpretacji prawa. Powinno to ukierunkować działanie organu odwoławczego, którego obowiązkiem było, przy kwestionowanych okolicznościach sprawy, przedstawić wywód, zawierający odpowiednio przedstawienie własnych ustaleń faktycznych oraz wyłożoną własną ocenę stanu prawnego sprawy, jednocześnie odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu. W ocenie Sądu, tym wymogom nie sprostał organ odwoławczy. Przede wszystkim zaskarżona decyzja, w części dotyczącej uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego, stanowi dosłowne powtórzenie motywów decyzji PINB w powiecie wrocławskim, co już wskazuje na to, że organ II instancji nie dokonał własnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił jakichkolwiek własnych ocen, zarówno odnoszących się do kwestionowanych przez odwołującą faktów oraz ocen prawnych. Przypomnieć w tym miejscu należy organowi odwoławczemu, że w myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym (w odróżnieniu np. od organów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym), pełni nie tylko funkcje kontrolne, lecz również merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Organ ten powinien rozpoznać sprawę ad meritum zgodnie z żądaniami strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy – czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Ponadto brak w motywach zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyartykułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności (por. m.in. wyrok NSA z 27.05.1998 r. sygn. akt IV SA 1130/96). Niezależnie od powyższego w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że projekt zamienny musi spełniać zarówno wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) jak i wymogi zawarte w art. 34 u.p.b. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 51 ust. 4 u.p.b. "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Sąd podziela przy tym stanowisko wypracowane przez orzecznictwo, że "niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych." (wyrok NSA z 26.01.2016 r., sygn. II OSK 1375/14). W przedmiotowej sprawie stanowisko orzekających organów, że zachodzą okoliczności, o których mowa w cytowanym wyroku, tj. że przedłożony przez inwestorów projekt jest niezgodny z przepisami prawa, budzi następujące wątpliwości. Po pierwsze należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy część rysunkowa PZT sporządzona została przez projektanta na oryginale mapy do celów projektowych opatrzonej podpisem własnoręcznym wykonawcy prac geodezyjnych wraz z jego oświadczeniem o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji prac geodezyjnych i kartograficznych. Dotyczy to każdego z czterech egzemplarzy dokumentacji budowlanej zamiennej. Skoro część rysunkowa PZT nie została sporządzona na kopii mapy do celów projektowych, dlatego nie ma prawnego wymogu poświadczenia takiej mapy za zgodność z oryginałem. Zgodnie ze znajdującym w sprawie zastosowanie brzmieniem art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta (...). Po drugie w okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie sporządzenia dokumentacji budowlane zamiennej, treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej, powinna zawierać m.in. opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Z przepisów prawa nie wynika jednak aby opracowania geodezyjne w tym zakresie nie mogły zostać naniesione na mapę do celów projektowych ręcznie. W takim przypadku kluczowym pozostaje opracowanie ich przez osobę posiadającą niezbędne uprawnienia zawodowe, zgodne z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Sądu, nie można a priori odrzucać opracowanych na mapie do celów projektowych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, tylko dlatego, że zostały one naniesione ręczenie, czy też podlegały "wykorektowaniu", tym bardziej, że w tym ostatnim zakresie poprawki dotoczył nieistotnych z punktu widzenia odstępstw od pierwotnej dokumentacji projektowanej fragmentów przebiegu tychże linii (chodzi o tzw. trójkąty widoczności). W tych okolicznościach sprawy niezrozumiałym jest stwierdzenie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, powtórzone następnie przez organ odwoławczy, na temat braku możliwości dania wiary przedstawionym na rysunku PZT liniom rozgraniczającym tereny o różnym przeznaczeniu. Aby wyrazić takie stanowisko należało chociażby odnieść się do innych dowodów, które wskazują, że sporne linie rozgraniczające zostały w sposób nieprawidłowy przedstawione na mapie do celów projektowych, a tym samym niemożliwym stało się zweryfikowanie na ich podstawie zgodności inwestycji z MPZP. W przedstawionych powodów organy nadzoru budowlanego wadliwie przyjęły, że wskazane przyczyny świadczyły o braku przedstawiania przez skarżących kompletnej i prawidłowej dokumentacji projektowej, której nie można było zatwierdzić, w myśl art. 51 ust. 4 u.p.b. W powtórzonym postępowaniu PINB powinien raz jeszcze wezwać skarżących do poprawienia dokumentacji projektowej, formułując przy tym dokładnie o jakie konkretne nieprawidłowości chodzi. W niniejszej sprawie nie może przy tym ujść uwadze Sądu, że decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z 02.06.2025 r., była po części reakcją organu nadzoru budowlanego na kolejną skargę na opieszałość tego organu z 20.05.2025 r. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., o czym orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Na koszty te składa się zwrot wpisu od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł).