II SA/Wr 716/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Stara Kamienica z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr LXXI.438.2024 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Barcinek I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Stara Kamienica na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr LXXI.438.2024 Rady Gminy Stara Kamienica z 26.04.2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Barcinek. Formułując takiej treści żądanie skargi jej autor zarzucił Radzie Gminy Stara Kamienica podjęcie: 1) § 1 ust. 2 uchwały oraz załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 21R z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - zwanej dalej: "u.p.z.p.", polegającym na wprowadzeniu do MPZP ustaleń przekraczających obszar objęty planem, uprzednio określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP; 2) § 8 piet 4 uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej: "rozporządzeniem", w związku z art. 20 pkt 8 i art. 29 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320), polegającym na podjęciu uchwały z przekroczeniem zakresu przyznanej kompetencji; 3) załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1W z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz w związku z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia, polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez brak ujęcia w ustaleniach zawartych w treści uchwały terenu przedstawionego na załączniku Nr 1 do uchwały o symbolu 1W; 4) załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 14MN1, 29KDW i 26MN z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82), polegającym na istotnym naruszeniu procedury sporządzania planu miejscowego poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; 5) uchwały z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 13 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, poprzez brak ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stara Kamienica wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd ocenia zgodności takiej uchwały z prawem pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednak nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Wojewody stawiane wobec Rady Gminy Stara Kamienica należało stwierdzić, że skarga okazała się zasadna. Trafny okazał się zarzut Wojewody w zakresie odnoszącym się do podjęcia § 1 ust. 2 uchwały oraz załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 21R z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na wprowadzeniu do MPZP ustaleń przekraczających obszar objęty planem, uprzednio określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP. Z treści uchwały nr XLI.272.2017 Rady Gminy Stara Kamienica z 28.12.2017r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Barcinek wynika jednoznacznie, że wyrysowana na rysunku zaskarżonej uchwały granica terenu oznaczonego symbolem 21R wykracza poza granicę obszaru planu oznaczoną w uchwale intencyjnej w zakresie wysuniętego fragmentu w południowej części tego terenu, w sąsiedztwie drogi oznaczonej symbolem 1KDGP. Podkreślenia wymaga, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia MPZP zainicjowała procedurę planistyczną i wyznaczyła także zakres terytorialny tegoż planu (w granicach określonych w załącznikach do tej uchwały) i z tego względu ukształtowała ona przebieg dalszej procedury planistycznej. Wskazać należy, że w uchwale w sprawie planu miejscowego dokonywana jest identyfikacja obszaru objętego zamiarem uregulowania przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jeśli więc w toku sporządzania MPZP wyniknęłaby potrzeba zmiany przebiegu granic tego obszaru, wówczas konieczne jest skorygowanie uchwały intencyjnej w odpowiednim trybie. W przeciwnym razie, uchwalając MPZP, rada gminy ma obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone we wskazanej uchwale (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16.12.2011 r., II SA/GI 607/11). Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a także istotne naruszenie trybu postępowania czyli sekwencji czynności, jakie zobowiązane są podjąć organy gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu (art. 15 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 oraz art. 17 w związku art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona w części dotyczącej § 8 pkt 4 wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa materialnego ma charakter istotny. W przepisie § 8 uchwały Rada określiła zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i obsługi komunikacyjnej. W punkcie 4 tej regulacji ustalono, że: "wyklucza się możliwość obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi głównej ruchu przyspieszonego poprzez nowe zjazdy zwykłe z drogi KDGP i KDG wynikające z istniejącej struktury władania i podziałów nieruchomości". Zgodzić się należy z organem nadzoru, który wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei w § 4 pkt 9 rozporządzenia postanowiono, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych; b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W zakresie kompetencji organu stanowiącego gminy jest zatem określenie warunków powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Niemniej, ustalenia te nie mogą wkraczać w materię regulowaną ustawą. Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, zaś w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zjazd lokalizowany jest albo poprzez jego budowę przez zarządcę drogi (czynność materialno-techniczna) albo w formie decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna (zezwolenie na lokalizację zjazdu) jest zatem jedynym aktem, w którym może zostać wskazana lokalizacja zjazdu i wymagania względem niego. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu, w świetle art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, określa się m. in, lokalizację zjazdu i jego parametry techniczne. W przedstawionym stanie prawym, zgodzić się należy z autorem skargi, że Rada Gminy poprzez wykluczenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, możliwości obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi głównej ruchu przyspieszonego poprzez nowe zjazdy, naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdów z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią MPZP w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. W konwekcji należało stwierdzić, że § 8 pkt 4 uchwały wykracza poza zakres kompetencji Rady, a zatem jego podjęcie stanowi istotne naruszenie prawa (art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia). Trafny okazał się również zarzut skargi dotyczący rozbieżności w zakresie ujęcia w załączniku nr 1 do uchwały terenu oznaczonego symbolem 3P/U z jednoczesnym pominięciem terenu oznaczonego tym symbolem w części tekstowej uchwały. Z legendy rysunku wynika, że jest to teren infrastruktury technicznej. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z kolei według art. 20 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p., część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały Z treści przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, postanowienia części graficznej należy rozpatrywać w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Istnieje bowiem ścisły związek normatywny pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne także jest, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol Iiterowy rozróżniający go spośród innych terenów (§ 4 pkt 1 rozporządzenia). Nadto, w projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego (w § 8 ust. 2 rozporządzenia). Z przedstawionych regulacji wynika, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu planu, nie odwrotnie. Rolą rysunku planu nie jest bowiem "lustrzane" odbicie części tekstowej planu ale dopełnienie i zobrazowanie jej treści (por. wyrok NSA z 12.09.2017 r., II OSK 2137/16). W konsekwencji część graficzna planu jako swoiste "uszczegółowienie" części tekstowej musi być odczytywana łącznie z częścią tekstową planu jako element równorzędny. Nie może być także pomijana przy interpretacji planu (wyrok NSA z 03.01.2017 r., II OSK 685/16). Powyższe oznacza, że ustalenia zawarte w tekście uchwały, w szczególności dotyczące wiążącego przeznaczenia terenów i przez to wpływające na sposób kształtowania prawa własności nieruchomości, powinny mieć pełne odzwierciedlenie na rysunku planu stanowiącym integralną część tego aktu. Załącznik graficzny nie może zatem zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony. Nie jest bowiem sporne, że pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną kontrolowanego aktu występuje rozbieżność. W tekście planu nie przewidziano przeznaczenia 3P/U, które zamieszczono w załączniku graficznym nr 1. Zaistniała rozbieżność powoduje brak możliwości dokonania weryfikacji części tekstowej planu z jego częścią graficzną, a w konsekwencji nie da się na podstawie części tekstowej i graficznej ustalić jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu. Powyższe, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu (art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia). Sporu pomiędzy stronami nie ma również w kwestii istotnego naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie jest w sprawie kwestionowane, że przeznaczenie opisanego w skardze fragmentu działki nr 123/4 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi, wbudowane i istniejącą zabudowę zagrodową, włączenie do terenu o symbolu 29KDW fragmentu terenu objętego wnioskiem rolnym, w stosunku do którego nie uzyskano zgody na odrolnienie oraz włączenie w teren 26MN przebiegającego przez ten obszar fragmentu użytków rolnych RIIIb nastąpiło z pominięciem obowiązkowego trybu, jaki przewiduje ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W art. 4 pkt 6 tej ustawy zdefiniowano pojęcie "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne", przez które należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Działka nr 123/4, znajdująca się w planie miejscowym na terenie oznaczonym symbolem 14MN1, w południowo-zachodnim jej fragmencie stanowi grunt rolny, który nie został objęty wnioskiem rolnym i co do którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na jego nierolnicze przeznaczenie. Dotyczy to także włączonego w teren 26MN przebiegającego przez ten obszar fragmentu użytków rolnych Rlllb, którego także nie objęto wnioskiem rolnym. Z kolei włączony do terenu 29KDW niewielki północny fragment, mimo że objęty został wnioskiem rolnym - nie uzyskał zgody na odrolnienie. W konsekwencji oznaczony na załączniku Nr 1 do uchwały teren o symbolu 14MN1, 29KDW oraz 26MN został uchwalony z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Doszło w tym przypadku zarówno do istotnego naruszenia trybu, jak i do naruszenia zasad sporządzania MPZP. Trafnym okazał się zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, poprzez brak ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej w zakresie zmian wprowadzonych do uchwały w wyniku dokonanych uzgodnień i opinii oraz spowodowanych zmianą przeznaczenia terenów w związku z brakiem uzyskania zgodny na ich odrolnienie lub odlesienie. W kontekście tego rodzaju błędów, wywołanych zmianą projektu MPZP po przekazaniu tego projektu do uwzględnień i opiniowania przez właściwe organy, zgodzić się należy z Wojewoda, że taka wada nabiera istotności jako wada pozwalająca na stwierdzenie, że doszło w tym zakresie do kwalifikowanego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy bowiem uwzględnić pogląd, zgodnie z którym po wprowadzeniu zmian w projekcie planu, o ile dotyczą one materii podlegającej uzgodnieniom przewidzianym w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. oraz odbiegają znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., uzgodnienia te powinny być ponowione (por. wyrok NSA z 18.12.2019 r., II OSK 197/18). Ponadto zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę na utratę aktualności niektórych stanowisk organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu plany. Dotyczy to uzgodnienia Zarządu Województwa Dolnośląskiego, dokonanego postanowieniem z 11.06.2019 r. z uwagi na fakt podjęcia przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego uchwały nr XIX/482/20 z 16.06.2020 r. w sprawie nowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, który zawiera, między innymi, wykaz inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnymi których granice określa się w planie miejscowym. Z kolei w odniesieniu do uzgodnienia dokonanego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska postanowieniem z 11.09.2019 r., Wojewoda zwrócił uwagę, że wskazany na rysunku planu przebieg obszaru Natura 2000 w chwili obecnej nie jest w pełni spójny z granicą tego obszaru uwidocznioną w serwisie Geoportal. Z tych wszystkich względów zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.