II SA/Wr 654/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] r. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi W. P. W. i K. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę postanawia: odmówić dopuszczenia S. S.A. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

W. P. W. i K. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: u.s.g.) skargę na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę (dalej: zarządzenie). Pismem z dnia 11 lutego 2020 r. S. S.A. (dalej: Spółka) złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Uzasadniając swój wniosek Spółka wskazała, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia zawarła z Gminą M. w następstwie przeprowadzonego przetargu umowę dzierżawy gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę. Jak podkreśliła Spółka, na mocy umowy uzyskała prawo do dysponowania nieruchomością i czerpania z niej pożytków. Ewentualne stwierdzenie nieważności objętego skargą zarządzenia mogłoby spowodować podnoszenie przez skarżącego kolejnych roszczeń wobec Spółki, również tych zmierzających do pozbawienia jej tytułu prawnego do nieruchomości. Z powyższych okoliczności Spółka wyprowadza swój interes prawny w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Spółki orzeczenie zapadłe w niniejszym postępowaniu wywrze wpływ na jej sytuację prawną, zaś dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jest niezbędne dla możliwości skutecznego dochodzenia swoich praw. Dodatkowo Spółka wskazała, że skarżący podjął już działania zmierzające do podważenia tytułu prawnego Spółki wynikającego z zawartej z Gminą M. umowy dzierżawy, gdyż złożył do Sądu Okręgowego w J. przeciwko obu stronom zawartej umowy wniosek o zabezpieczenie roszczenia o ustalenie nieważności tej umowy. W ocenie Spółki powyższe świadczy o istnieniu związku pomiędzy skarżonym zarządzeniem, a bytem prawnym umowy, na której opiera się tytuł prawny Spółki. W tych warunkach Spółka widzi potrzebę uczestnictwa w postępowaniu ze skargi W. P. W. i K. sp. z o.o. z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Z przywołanego przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. wynika, że warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest uprzednie przeprowadzenia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli wnioskodawca faktycznie nie brał w nim udziału. W postanowieniu z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II OZ 1270/15 Naczelny Sąd Administracyjny (to oraz pozostałe przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela, zgodnie z którym art. 33 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Punktem wyjścia przy wykładni art. 33 p.p.s.a. jest pojęcie "postępowania administracyjnego". W przywołanym postanowieniu NSA zaznaczył, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie, nie odpowiada przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i § 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, § 2, § 3). W art. 145 p.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. W ocenie NSA przyjęcie szerokiego pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. Udział w postępowaniu, a także brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, przyjąć należy że przepis art. 33 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę. Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem skarżony akt stanowi jedną z form gospodarowania mieniem komunalnym przez wójta – zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: u.s.g.). Biorąc pod uwagę powyższe z uwagi na charakter formy działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie w postaci zarządzenia wójta, za niedopuszczalny uznać należy w ogóle wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Niezależnie od powyższego, odmowa dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu podyktowana została jednocześnie kwestią związaną z podstawą prawną wniesienia skargi na zarządzenie, tj. treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd dopuszczając do rozpoznania skargi strony skarżącej przesądził, że jej interes prawny został naruszony skarżonym aktem. Zestawiając zaś treść art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 33 § 2 p.p.s.a., stwierdzić należy, że w pierwszym przepisie ustawodawca postawił wymóg "naruszenia interesu prawnego" jako warunek dopuszczalności wniesienia skargi, zaś w przepisie ustawy procesowej sformułowano warunek związany z tym, że "wynik postępowania dotyczy interesu prawnego uczestnika postępowania". Bez wątpienia przepis art.101 ust. 1 u.s.g. stawia bardziej rygorystyczny warunek złożenia skargi na zarządzenia lub akty prawa miejscowego. W konsekwencji naruszeniem równości uprawnień procesowych strony skarżącej i uczestnika byłoby wymaganie by pierwszy podmiot wykazał naruszenie jego interesu prawnego, drugi zaś jedynie udowodnił, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że charakter środków procesowych przysługujących stronie i uczestnikowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zrównany. Zaprezentowane powyżej stanowisko wyrażane jest przez Naczelny Sąd Administracyjny – choć w kontekście skarg na akty prawa miejscowego, co jednak nie stanowi przeszkody, by rozważania te przenieść na grunt niniejszej sprawy. W postanowieniu NSA z 25 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 451/18, którym oddalono zażalenie na postanowienie odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, stwierdzono, że dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawca, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 u.s.g. drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Drugi człon art. 33 § 2 P.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Otóż art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę jako akt prawa miejscowego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy. Biorąc pod uwagę powyższe unormowania i okoliczności sprawy Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił Spółce dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestnika, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.