II SA/Wr 620/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 22 października 2020 r. nr 970/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności z przepisami wykonania instalacji wentylacji mechanicznej lub klimatyzacji z montażem urządzenia oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we Wrocławiu (dalej jako DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Kłodzku (dalej jako PINB) umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z przepisami wykonania instalacji wentylacji mechanicznej lub klimatyzacji z montażem urządzenia na ścianie zewnętrznej budynku położonego w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z wystąpieniem B. P. o sprawdzenie legalności zamontowania na ścianie budynku "[...]", w odległości około 2,5 m od okna jego kuchni, wentylatora powodującego nadmiernie uciążliwy hałas, PINB przeprowadził w dniu 27 stycznia 2020 r. oględziny. W protokole z oględzin odnotowano, że na ścianie szczytowej budynku położonego przy ul. [...] znajduje się otwór zakryty żaluzją, gdzie prawdopodobnie jest wentylator. Stwierdzono jednak, że od wewnątrz, przedmiotowy otwór znajdujący się w pomieszczeniu solarium nie jest wyposażony w żadna instalację. Organ odnotował w protokole, że pomieszczeniu tym brak jest instalacji wentylacji mechanicznej. W protokole wpisano nadto, że w trakcie oględzin B. P. poinformował, że w związku z umówioną wizytą lekarską nie może w nich uczestniczyć. W dniu 23 marca 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności z przepisami wykonania instalacji wentylacji mechanicznej lub klimatyzacji z montażem urządzenia na ścianie zewnętrznej budynku położonego w L. przy ul. [...] oraz poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałem, a także o prawie zgłaszania żądań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. organ zgłosił gotowość decyzyjną, informując strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie do dnia 23 lipca 2020r. Następnie decyzją nr 92/2020 z dnia 3 września 2020 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wskazując, że czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania doprowadziły do takich ustaleń, które eliminują możliwość orzekania poprzez zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podczas oględzin nie stwierdzono bowiem aby w otworze znajdującym się w ścianie budynku była zamontowana instalacja wentylacyjna lub klimatyzacyjna. W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. podniósł, że nie zgadza się z powyższym twierdzeniem, gdyż w jego cenie wentylator jest nadal umieszczony w ścianie budynku sąsiadującej z jego nieruchomością. Zarzucił także, że nie został poinformowany o przeprowadzeniu oględzin pomimo, że chciałby jako strona w nich uczestniczyć. Stwierdził, że kontrola nie została przeprowadzona wnikliwie a wentylator mógł być w tym czasie zdemontowany, gdyż nadal go słyszy. DWINB rozpatrując odwołanie stwierdził, że podstawą zaskarżonej decyzji przepis art. 105 § 1 k.p.a. nakazujący umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości postępowania. Na gruncie ustawy - Prawo budowlane postępowanie, co do zasady staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego. Organ zauważył, że w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak instalacji wentylacji mechanicznej lub klimatyzacji z montażem urządzenia na ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] PINB nie znalazł podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego. Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie jest konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tj. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie. DWINB zwrócił przy tym uwagę, na brak kompetencji organów administracji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Wyjaśnił także, że istniejący aktualnie zły stan techniczny obiektu może ewentualnie stanowić przedmiot postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, natomiast przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest wykonanie instalacji wentylacji mechanicznej lub klimatyzacji z montażem urządzenia na ścianie zewnętrznej budynku a nie stan techniczny całego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego istotne jest również, że nie tylko na organie administracji publicznej spoczywają obowiązki wszechstronnego zebrania materiału dowodowego – także bowiem strona postępowania, jeżeli pewne okoliczności mają przemawiać za słusznością jej wniosków, winna je uprawdopodobnić i wykazać poprzez przedstawienie odpowiednich dowodów. W niniejszej sprawie PINB nie otrzymał od stron dokumentów dot. rzeczonego wentylatora, a strony nie wskazały ani świadków, ani dokumentów potwierdzających stawiane przez siebie tezy czy twierdzenia. W ocenie organu odwoławczego zgromadzona w sprawie dokumentacja została zweryfikowana prawidłowo i adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Z akt wynika, że PINB pisemnie informował o zamiarze przeprowadzenia oględzin (pisma z dnia 4 listopada 2019 r. oraz 8 stycznia 2020 r.), a następnie przeprowadził oględziny (w dniu 27 stycznia 2020 r.), celem wyjaśnienia sprawy. Pismami z dnia 23 marca 2020 r. oraz 24 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji informował także strony o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i żądań. Z tego uprawnienia strony jednak skorzystały. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu DWINB stwierdził, że skoro przedmiotem niniejszego postępowania jest zgodność z przepisami wykonania instalacji wentylacji mechanicznej lub klimatyzacji z montażem urządzenia na ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...], to z uwagi na brak spornego urządzenia zasadne jest umorzenie postępowania. Uzupełniająco dodał także, że przekroczenie dopuszczalnych granic tzw. immisji pośrednich o których stanowi art. 144 k.c. może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń cywilnoprawnych (np. negatoryjnych - art. 222 § 2 k.c. lub odszkodowawczych - art. 415 k.c.i nast.). Z pisma z dnia 21 grudnia 2007r. Kierownika Delegatury w Wałbrzychu Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu wynika jednak, że w wyniku kontroli i wykonanych pomiarów nie stwierdzono przekroczenia norm dopuszczalnych hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 112) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów strefy ochronnej "A" uzdrowiska w związku z użytkowaniem aparatów do opalania w obiekcie [...]. Co do zastrzeżeń skarżącego odnoszących się do braku poinformowania go o kontroli oraz jej wyników, DWINB zauważył, że w protokole oględzin z dnia 27 stycznia 2020 r. podano, że odwołujący się nie był w stanie uczestniczyć w kontroli z uwagi na zaplanowaną wizytę lekarską. Z treścią protokołu i ustaleniami oględzin ww. mógł natomiast zapoznać się w siedzibie PINB. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucił: I. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wszystko jest zgodnie z prawem i nie doszło do samowoli budowlanej, tymczasem przedmiotowa instalacja wykonana w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] jest niezgodna z Prawem budowlanym, gdyż wykonana została niezgodnie z pozwoleniem na budowę (ściana konstrukcyjna budynku); II. Rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz interesu społecznego; b) art. 80 k.p.a. i art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne jedynie na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego; III. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunkom jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucając powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Uzasadniając zarzuty skarżący stwierdził, że nie zgadza się z decyzją DWINB ponieważ nawet sam otwór wybity w ścianie konstrukcyjnej budynku wymaga stosownego pozwolenia na budowę. Brak takowego, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego stanowi o samowoli budowlanej. Skoro nie ma projektu budowalnego nie wiadomo, czy wykucie widocznego podczas wizji chociażby samego otworu nie doprowadziło do zmiany statyki budowli a także przekroczenia stanów granicznych i naprężeń dopuszczalnych budynku. Zdaniem skarżącego sam wentylator na czas wizji został zdemontowany i najprawdopodobniej znów zostanie zamontowany. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Przy piśmie z dnia 20 stycznia 2021 r. B. P. przedłożył kopię decyzji PINB z dnia 22 grudnia 2020 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego ściany zewnętrznej budynku przy u. [...] poprzez zamurowania otworu wyposażonego w żaluzję (po wentylatorze). Zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa procesowego ani materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją DWINB utrzymał w mocy decyzję PINB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami wykonania instalacji wentylacyjnej lub klimatyzacyjnej. Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadnie ocenił organ nadzoru budowanego, że brak jest materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji albowiem w chwili orzekania nie istniała sporna instalacja, czy też może, jak twierdzi skarżący organ obowiązany był orzec, że była ona samowolą budowlaną. Rozpoznając sprawę w oparciu o dokumenty zawarte w aktach administracyjnych przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę, jak też uwzględniając dokumenty złożone w toku postępowania sądowego przy piśmie skarżącego z dnia 20 stycznia 2021 r. Sąd podzielił stanowisko przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić przy tym należy, że sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt: II FSK 1665/06 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej sąd ocenia zatem, czy stan faktyczny sprawy ustalony został z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, że nawet jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa w tym zakresie, to nie każde takie naruszenie skutkuje uchyleniem zaskarżonego. Podstawę dla wyeliminowania decyzji obrotu z prawnego mogą bowiem stanowić tylko naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W następstwie przeprowadzonej wyżej oceny Sąd stwierdził jednak, że w niniejszej sprawie organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W celu ustalenia stanu faktycznego PINB przeprowadził bowiem oględziny nieruchomości o których dwukrotnie zawiadamiał strony postępowania (zawiadomienie z dnia 4 listopada 2019 r. oraz z dnia 8 stycznia 2020 r.). Jak wynika z tych zawiadomień, dotyczyły one nie tylko wykonania instalacji wentylacji mechanicznej ale także przyłącza do kanalizacji sanitarnej oraz robót budowlanych dotyczących muru oporowego (co do których prowadzone są odrębne postępowania). Z akt sprawy wynika, że oględziny przeprowadzono w dniu 27 stycznia 2020 r. Z czynności tej sporządzono stosowany protokół w którym odnotowano wypowiedzi skarżącego dotyczące możliwości wskazania świadków, którzy potwierdziliby realizację w obrębie jego posesji przyłącza kanalizacji sanitarnej (pkt 2 protokołu) oraz oświadczenie, że mur oporowy wybudowany został od podstaw, a przyłącze kanalizacji sanitarnej mogło powstać w momencie jego modernizacji (pkt 3). Zanotowano także oświadczenie skarżącego, że "w związku z wizytą u lekarza nie może dalej uczestniczyć w oględzinach". Z tego względu protokół nie został przez niego podpisany. Skarżący nie zakwestionował jednak w żadnym z postępowań (także w równolegle toczących się postępowaniach dotyczących legalności przyłącza kanalizacyjnego oraz muru oporowego - o których Sądowi z urzędu jest wiadomym) powyższych okoliczności odnotowanych w protokole. Oznacza to, że skarżący miał możliwość - a nawet uczestniczył (przynajmniej częściowo) - w oględzinach sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu organ podjął niezbędne czynności wyjaśniające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadził bowiem oględziny, podczas których stwierdzono, że w ścianie budynku położonej równolegle do granicy z działką skarżącego znajduje się otwór z żaluzją, który nie jest jednak wyposażony w żadne urządzenie wentylacji mechanicznej lub klimatyzacji. Ustalenia te potwierdza załączona do protokołu z oględzin dokumentacja fotograficzna. Nawet zatem jeżeli – jak twierdzi skarżący – wcześniej instalacja ta była zamontowana w otworze wykonanym w ścianie budynku, to w dacie oględzin już jej w tym miejscu nie było. Tym samym ustalone zostało, że w dacie orzekania organu sporna instalacja nie istniała. Organ umożliwił także stronom złożenie w sprawie wniosków i wyjaśnień, z czego skorzystał właściciel budynku przy ul. [...] oświadczając, że w ścianie tego budynku nie ma zamontowanych urządzeń wentylacyjnych ani klimatyzacyjnych, jest tylko statyczna czerpnia powietrza. Natomiast skarżący, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie przedstawił żadnych dodatkowych uwag, wniosków i dowodów. W konsekwencji uznać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. Co prawda uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne i nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. jednak organ odwoławczy w ramach posiadanych kompetencji konwalidował to uchybienie. W zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Strona skarżąca podważając ustalenia organu nie przedstawiła jednak dowodów przeciwnych. Nie wystarcza w tym względzie samo twierdzenie, że wentylator został zdemontowany na czas kontroli skoro nie zostało ono poparte żadnym przekonującym dowodem. Reasumując Sąd uznał, że organ podjął niezbędne czynności do wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu, rozważania organu odwoławczego w odniesieniu do możliwości podjęcia wobec spornej instalacji kroków prawnych nie budzą wątpliwości. Zasadnicze ustalenie organu, poczynione w oparciu o analizę materiału dowodowego i po przeprowadzeniu oględzin, które wykazały, że w chwili orzekania nie istniała instalacja wentylacyjna lub klimatyzacyjna w ścianie budynku, obligowało organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Bezsprzecznie brak przedmiotu sporu wykluczało bowiem dalsze jego prowadzenie i zakończenie poprzez wydanie władczego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego. Okoliczności tej nie zmienia argumentacja strony, że pomieszczenie w którym stwierdzono fakt istnienia otworu z żaluzją zewnętrzną wykorzystywane jest jako solarium, jak również wskazująca na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania otworu w ścianie zewnętrznej budynku. Należy bowiem zawrócić uwagę, że zgodnie przedłożonymi przez skarżącego dokumentami, organ prowadził odrębne postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania otworu wyposażonego w żaluzję w ścianie zewnętrznej biegnącej równoległe do granicy z działką skarżącego, które zakończył decyzją z dnia 22 grudnia 2020 r. nakazującą przywrócenie tej ściany do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie przedmiotowego otworu. Tym samym argumenty dotyczące legalności spornego otworu podnoszone w niniejszym postępowaniu są bezprzedmiotowe. Odnotować także trzeba, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skoro w niniejszej sprawie ustalone zostało, że w chwili orzekania brak było instalacji wentylacyjnej lub klimatyzacyjnej, to niezależenie od tego, czy brak ten jest następstwem wcześniejszego jej demontażu (czy też nie), sprzeczne z obowiązującymi przepisami byłoby podejmowanie jakichkolwiek działań władczych w stosunku do takiej instalacji. Strona skarżąca domaga się aby organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wypowiedział się, czy sporna instalacja była, czy nie była samowolą budowlaną. Nie sposób jednak podzielić tego stanowiska a to wobec braku przepisu prawa, który obligowałby organ nadzoru budowlanego do wydania władczego rozstrzygnięcia w stosunku do nieistniejącego przedmiotu sprawy. Natomiast, jak wyżej zauważono kwestia samowolnego wykonania otworu w ścianie budynku w którym według skarżącego miała znajdować się sporna instalacja była przedmiotem odrębnej oceny organu. W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko, że brak jest normy prawnej, która w tak ustalonym stanie faktycznym nakazywałaby organom nadzoru budowlanego podjęcie określonych w niej kroków prawnych, co skutkować musiało umorzeniem postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.