II SA/Wr 601/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 września 2023 r. nr 40/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nałożył na S. B. (dalej także jako skarżący) obowiązek likwidacji urządzenia wodnego (zastawki na mnichu powodującej piętrzenie lustra wody w stawie) zlokalizowanego na działce nr [...] obręb T., gmina J. W decyzji poinformowano, zgodnie z obowiązującymi przepisami, o możliwości odwołania się od niej, wskazując termin 14 dni od dnia jej otrzymania. Przesłana S. B. decyzja została dwukrotnie awizowana, najpierw w dniu 23 lutego 2023 r., a następnie w dniu 3 marca 2023 r. Adresat nie odebrał przesyłki, co spowodowało jej zwrot z powodu niepodjęcia w terminie – z datą 10 marca 2023 r. (oznaczono na przesyłce). Na decyzji widnieje pieczęć z datą ostateczności decyzji oznaczoną na 24 marca 2023 r. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego skierowane do organu administracji wodnej – Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim, datowane na 12 maja 2023 r., w którym skarżący informuje, że decyzja nie została mu doręczona, i prosi o doręczenie w sposób poprawny. Wskazuje jednocześnie, że złożył reklamację na poczcie. Dnia 18 lipca 2023 r. skarżący skierował do organu administracji wodnej pismo, w którym ponownie informuje, że decyzja nie została mu doręczona, nie otrzymał jakiegokolwiek awizo, co powoduje, że nie ma podstaw do podejmowania przedmiotowych czynności. Oświadczył skarżący, że do czasu poprawnego dostarczenia decyzji nie można uznać, że obowiązek jest wymagalny, decyzja jego zdaniem nie jest w istocie ostateczna, wezwał do doręczenia decyzji w sposób określony prawem. Pismem – postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r. organ administracji wodnej wezwał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości we wniosku z dnia 18 lipca 2023 r., w szczególności doprecyzowania żądania zawartego w tym piśmie. We wniosku w formie dokumentu elektronicznego (data złożenia podpisu 7 sierpnia 2023 r.) skarżący doprecyzował: żądam ujawnienia decyzji. Stwierdził także, że nie przedstawiono mu dowodów na prawdziwość prób doręczenia (protokołów z prób doręczenia), wyraził pogląd, że decyzja nie jest prawomocna i zażądał jej ujawnienia. W piśmie z tego samego dnia (data złożenia podpisu elektronicznego) zatytułowanym Odwołanie skarżący napisał: składam odwołanie od decyzji – z uwagi na brak jej doręczenia, tudzież ujawnienia jej przez organ przed stroną, i załączył pisma reklamacyjne od przedsiębiorcy pocztowego. Zaskarżonym postanowieniem nr 40/2023 z dnia 13 września 2023 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ podniósł, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji nakładającej obowiązek likwidacji urządzenia w dniu 8 sierpnia 2023 r. , następnie przywołuje chronologię czynności w sprawie (w szczególności daty awizacji przesyłki z decyzją: 23 lutego 2023 r., 3 marca 2023 r., adnotacja o na kopercie o niepodjęciu z dnia 10 marca 2023 r.) konstatując, na podstawie art. 134 k.p.a. przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzuca naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 77§1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego skutkujące błędną kwalifikacją przedmiotu postępowania i sposobu wydanego rozstrzygnięcia; 2) art. 59 k.p.a. poprzez uchylenie się od rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wnosi o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W rozwinięciu skargi przyznaje, że odwołanie wniesiono po upływie terminu, nastąpiło to jednak w winy Poczty Polskiej. Skarżący stwierdza również, że w dniu 19 lipca 2023 r. organ otrzymał od niego uzupełnienie odwołania, w którym wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; organ nie zajął względem niego stanowiska, w konsekwencji skarżone postanowienie wydano przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że odwołanie wniesiono po terminie, a ponadto poinformował, że do organu nie wpłynął wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieusprawiedliwiona. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Dyrektora RZGW we Wrocławiu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Spór prawny toczy się zatem wokół prawidłowości wniesienia przez skarżącego odwołania i skutków prawnych tej czynności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej "k.p.a." w brzmieniu: Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sposób i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 k.p.a. W ustępie 1 przepis stanowi: odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W ustępie 2 czytamy: odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują podmiot, do którego należy skierować odwołanie, termin, w którym trzeba to uczynić oraz początkową datę, od której należy liczyć początek biegu terminu. Termin biegnie od od dnia doręczenia decyzji stronie (jej ogłoszenia w formie ustnej), i wynosi 14 dni. W okolicznościach życia codziennego zdarzają się sytuacje, w których decyzja administracyjna, pomimo jej odpowiedniego nadania przez organ, nie została stronie doręczona w sposób określony w art. 42 i 43 k.p.a. Reguły postępowania w takim przypadku wyznacza przepis art. 44 stanowiąc: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W realiach sprawy mieliśmy do czynienia z sytuacją opisaną w przywołanym przepisie, mianowicie stosowna przesyłka pocztowa była dwukrotnie awizowana (art. 44 § 2 i § 3 k.p.a.), a wskutek jej niepodjęcia przez adresata przyjęto tzw. fikcję doręczenia (art. 44 § 4 k.p.a.). Oznacza to, że zakładamy, iż skarżący otrzymał przesyłkę. Skarżący nie kwestionuje w tym zakresie interpretacji prawa przyjętej przez organ, a obecne w aktach sprawy dokumenty pocztowe potwierdzają próby dostarczenia przesyłki z decyzją w datach wskazanych przez organ administracji. Skarżący uważa, że niedoręczenie mu przesyłki nastąpiło w winy operatora pocztowego, czego jednak akta sprawy nie potwierdzają, ponieważ korespondencja skarżącego z operatorem pocztowym nie wskazuje, aby Poczta Polska uznała swoją winę. Trzeba tu podkreślić, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 k.p.a.), zaś spór pomiędzy skarżącym a operatorem pocztowym co do doręczenia przesyłki pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, i nie wchodzi w zakres tego postępowania. W tych uwarunkowaniach należy uznać, że przesyłka pocztowa z decyzją została doręczona skarżącemu. Zestawiając to ustalenie z art. 129 § 2 k.p.a. i datami wykazanymi w postępowaniu administracyjnym ujrzymy, że skarżący nie wniósł odwołania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu decyzji (faktycznie od dnia zaistnienia fikcji doręczenia). Jest to jednoznaczne i niepodważalne zważywszy adnotacje pocztowe o niepodjęciu przesyłki z 10 marca 2023 r. oraz złożenie odwołania w dniu 8 sierpnia 2023 r. Nie zachodzi przy tym sytuacja, w której przepis szczególny przewidywałby inny termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 k.p.a.). Ustawodawca, zauważając wielość i różnorodność przyczyn powodujących uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, niejako "wyciąga rękę" do strony nakazując - poprzez art. 58 § 1 k.p.a. przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienia nastąpiło bez jego winy. Jednakże aby skorzystać z tego uprawnienia, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, i jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której ustanowiony był termin. Przenosząc taki stan prawny na sytuację skarżącego, powinien on zwrócić się do organu z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, i jednocześnie wnieść odwołanie. Jednakże z dokumentacji sprawy nie wynika, aby skarżący takich czynności dokonał. Pismem datowanym na 18 lipca 2023 i podpisanym elektronicznie z datą 19 lipca 2023 r. skierowanym do organu Wód Polskich wskazuje, że decyzja nie została mu doręczona, i neguje jej ostateczność. Wnioskiem datowanym na 19 lipca 2023 - jednak z datą złożenia podpisu elektronicznego wpływu do organu 7 sierpnia 2023 r. wynika jedynie niezrozumienie skarżącego względem postanowienia, sceptycyzm wobec działań i stanowiska organu pocztowego oraz żądanie "ujawnienia decyzji" - zdaniem skarżącego nie doszło do skutecznego jej doręczenia. Następnym pismem pt. Odwołanie datowanym na 19 lipca 2023 r. podpisanym elektronicznie z datą 7 sierpnia 2023 r., data wpływu do organu 8 sierpnia 2023 r. skarżący oznajmia, że składa odwołanie od decyzji, z uwagi na brak jej doręczenia, i przedstawia w załączniku korespondencję z organem pocztowym. W rezultacie, mając na uwadze to, że sąd administracyjny orzeka na podstawie tego, co obrazują akta sprawy, nie sposób potwierdzić wymogu ustawowego w postaci jednoczesnego złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem od decyzji. Wbrew temu co podnosi skarżący, we wskazanym przez niego piśmie z dnia 19 lipca 2023 r. nie ma wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji brak przedmiotu względem którego miałby się odnieść organ. Dlatego ten zarzut skargi Sąd ocenił jako nieuzasadniony i gołosłowny. W tych okolicznościach organ nie miał innego wyjścia jak stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.. Takie stanowisko organu Sąd uznał za trafne, jak też podzielił ustalenie organu, że w aktach sprawy brak wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Stąd zarzuty naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 59 k.p.a. nie są usprawiedliwione. Z tych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.