II SA/Wr 584/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. I. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] 2022 r. nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję w całości.

Decyzją z [...] 2022 r. (SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania M. I. i M. I. (dalej jako "skarżący") – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Stronia Śląskiego z dnia [...] 2022 r. (znak [...]) ustalającą skarżącym opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...], AM-1, obręb J. G. w związku z dokonaniem jej geodezyjnego podziału. Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach: Decyzją Burmistrza Stronia Śląskiego (dalej jako "burmistrz") z dnia [...] 2020 r. (nr [...]) zatwierdzono na wniosek skarżących podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, na działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 5 II 2020 r. Postanowieniem z dnia 13 XII 2021 r. burmistrz zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego jej podziałem. W toku czynności dowodowych burmistrz powołał biegłego – rzeczoznawcę majątkowego (M. T., nr uprawnień [...]), który w dniu 15 XII 2021 r. sporządził opinię w formie operatu szacunkowego na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Na wniosek skarżących organ przesłał im kopię operatu szacunkowego celem umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie. Decyzją z dnia [...] 2022 r. (znak [...]) burmistrz ustalił wobec skarżących opłatę adiacencką w kwocie 2910 zł z tytułu podziału nieruchomości stanowiącej "własność małżeńską" i zobowiązał skarżących do jej uiszczenia w terminie 14 dni liczonych od dnia ostateczności decyzji. Od powyższej decyzji skarżący odwołali się podnosząc, że zaskarżona decyzja nie wskazała kwot, jakie każde z nich powinno uregulować z tytułu opłaty, wyjaśniając przy tym, że opłata adiacencka, podobnie jak inne świadczenia pieniężne ma charakter podzielny, czyli każdy ze współwłaścicieli obciążony powinien być częścią opłaty odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Ponadto podniesiono, iż opłata adiacencka jest naliczana w przypadku, gdy właściciel dzielonej nieruchomości odnosi korzyść finansową. Nadmieniono też, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] powstała na skutek uprzedniego połączenia działek nr [...], nr [...] i nr [...], co powinno być wzięte pod uwagę w postępowaniu. SKO, decyzją odwoławczą z [...] 2022 r. (SKO [...]) utrzymało w mocy decyzję burmistrza. W motywach decyzji SKO obszernie przytoczyło przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 98a ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 , poz.1891) - dalej "ugn", wyjaśniając, że należy zgodzić się ze stanowiskiem burmistrza, że w sprawie wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki obligujące do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. SKO stwierdziło m.in., że z operatu sporządzonego dla potrzeb postępowania wynika, że działka ewidencyjna o nr [...] , podzielona na działki o numerach [...], [...], [...] i [...] położona jest w J. G., gmina Stronie Śląskie. Sąd Rejonowy w Kłodzku prowadzi dla tej nieruchomości KW nr SW1 K/[...]. Nieruchomość położona jest w strefie pośredniej zabudowy miejscowości, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sienna i Janowa Góra (Dz.Urz. Woj. Wałbrzyskiego z 1998 r., Nr 32, poz. 234) część nieruchomości przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkalno - wypoczynkowej a część to lasy. Nieruchomość położona jest w atrakcyjnym terenie w niedalekiej odległości od Centrum Sportów Zimowych "Czarna Góra" w Siennej. Rzeczoznawca majątkowy wartość rynkową nieruchomości określił na: 559 400 zł przed podziałem; 569 100 zł po podziale. W ocenie SKO analiza rachunkowa wyliczeń zawartych w operacie szacunkowym prowadzi zatem do jednoznacznego wniosku, że wartość działki po podziale wzrosła o kwotę 9700 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalono zgodnie z zasadami wyrażonymi w uchwale Rady Miejskiej Stronia Śląskiego Nr XXXIV/271/13 z dnia 26 VIII 2013 r. w sprawie wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej na terenie Gminy Stronie Śląskie (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2013 r., poz. 4837) w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale na kwotę 2910 zł (30 % z 9700 złotych). Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że obciążenie współwłaścicieli nieruchomości wysokością opłaty adiacenckiej, odpowiednio do udziałów w nieruchomości wspólnej, ma uzasadnienie jedynie w przypadku współwłasności ułamkowej, czyli wówczas, gdy jest ustalona konkretna wielkość udziałów przypadających konkretnym współwłaścicielom. Natomiast ta reguła nie ma zastosowania do współwłasności małżeńskiej, która ma charakter łączny i w przypadku, której poszczególni współmałżonkowie nie mają przypisanych udziałów. Wobec tego w ocenie SKO, stanowisko skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze na powyższą decyzję skarżący podnieśli, że decyzję wydano na podstawie niezgodnego ze stanem rzeczywistym założenia, jakoby nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności małżeńskiej. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko podkreślając, że nieruchomość zgodnie z zapisami księgi wieczystej stanowi współwłasność skarżących. W piśmie procesowym z 22 X 2022 r. skarżący podnieśli, że w księdze wieczystej nieruchomości jednoznacznie zapisano współwłasność ułamkową wynikającą z rozdzielności majątkowej. Do pisma załączono kopię wyroku Sądu Rejonowego w Kłodzku z [...] 2015 r. (III [...]) ustanawiającego między skarżącymi rozdzielność majątkową oraz wydruk z elektronicznego systemu informacji o księgach wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 kpa. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu. O ile sposób przeprowadzenia czynności dowodowych uregulowany został przepisami kpa, o tyle zakres okoliczności istotnych w sprawie wyznaczany jest normami prawa materialnego. Dlatego organ powinien mieć na względzie właśnie przepisy prawa materialnego, ilekroć dokonuje ustaleń służących rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Zaskarżona decyzja dotyczy obowiązku o charakterze pieniężnym w postaci opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Jak wynika z art. 98a ust. 1 i 1a ugn, ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest w przypadku, gdy: 1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania; 2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne) obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne); 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. Powyższe przesłanki stanowią zasadnicze okoliczności wymagające ustalenia w toku postępowania administracyjnego. Określają one jednocześnie pewien minimalny zakres materiału dowodowego niezbędnego do stwierdzenia, że wszystkie wymienione wyżej przesłanki zostały w konkretnej sprawie spełnione. Z całą pewnością w ramach przesłanki określonej w pkt. 1 mieszczą się ustalenia dotyczące statusu prawnego nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Stan prawny nieruchomości ustalany jest przede wszystkim w oparciu o dane wynikające z księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 VII 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 146), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Księga wieczysta prowadzona dla nieruchomości zawiera cztery działy z których: 1) pierwszy obejmuje oznaczenie nieruchomości oraz wpisy praw związanych z jej własnością, 2) drugi obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego, 3) trzeci przeznaczony jest na wpisy dotyczące ograniczonych praw rzeczowych, z wyjątkiem hipotek, na wpisy ograniczeń w rozporządzaniu nieruchomością lub użytkowaniem wieczystym oraz na wpisy innych praw i roszczeń, z wyjątkiem roszczeń dotyczących hipotek, 4) czwarty przeznaczony jest na wpisy dotyczące hipotek (art. 25 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). W aktach administracyjnych brak dowodu w tym zakresie, mimo że kwestia stosunków własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości stanowiła w istocie zasadniczy powód wniesienia przez skarżących odwołania jak i skargi do tutejszego Sądu. Skarżący podnieśli bowiem, że z uwagi na ułamkowy charakter współwłasności opłata adiacencka powinna ich obciążać odpowiednio do wielkości przypadających im udziałów w prawie własności. Organy tymczasem przyjęły, że nieruchomość stanowi przedmiot "własności małżeńskiej" obciążając skarżących w konsekwencji opłatą adiacencką w łącznej wysokości 2 910 zł. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie wyrażane już było trafne stanowisko, że w wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, którego stronami są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości, powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości (zob. motywy wyroku NSA z dnia 19 X 2007 r., I OSK 1467/06 – publ. CBOSA). Odmiennie jest jednak w przypadku wspólności ustawowej (wspólności małżeńskiej), która stanowi szczególny rodzaj współwłasności. Wspólność ustawowa jest bowiem współwłasnością łączną, a więc bezudziałową (zob. art. 35 krio w zw. z art. 196 kc). W takim przypadku obowiązki małżonków z tytułu nałożonej na nich opłaty adiacenckiej wchodzą do masy majątkowej, objętej wspólnością i określane muszą być w wysokości łącznej, bez wskazania wielkości udziałów. Z powyższego wynika, że charakter współwłasności nieruchomości objętej podziałem (łączna lub ułamkowa) ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty adiacenckiej, albowiem determinuje jego treść w zakresie właściwego rozkładu obowiązku pieniężnego na poszczególnych współwłaścicieli. W kontrolowanej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń usprawiedliwiających twierdzenie, że nieruchomość oznaczona przed podziałem jako działka nr [...] stanowi przedmiot wspólności ustawowej (małżeńskiej). Jakkolwiek wzmianka o "własności małżeńskiej" znajduje się w decyzji podziałowej, jednak decyzja ta ma wiążący charakter jedynie w zakresie rozstrzygnięcia, a więc orzeczenia o podziale nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki od nr [...] do nr [...]. Nie zwalniała ona natomiast organów z obowiązku przeprowadzenia samodzielnych ustaleń w pozostałym zakresie, w tym co do statusu własnościowego nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje również na istotną lukę co do ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W aktach administracyjnych nie ma bowiem jakiegokolwiek wypisu i wyrysu z obowiązującego planu miejscowego, który potwierdzałby prawidłowość ustaleń co do przeznaczenia (funkcji) wycenianej nieruchomości. Tymczasem jest to kwestia o znaczeniu fundamentalnym, albowiem to zasadniczo przeznaczenie nieruchomości determinuje jej wartość. Okoliczność przeznaczenia nieruchomości powinna być więc zawsze potwierdzona dowodem o charakterze bezpośrednim. Powyższe nie oznacza zanegowania przez Sąd prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Lektura tego dowodu wskazuje, że został on sporządzony z zachowaniem wymagań wynikających z obowiązujących przepisów prawa, jak również nie zawiera on wewnętrznych sprzeczności, niedokładności lub istotnych omyłek, które dyskwalifikowałby go jako wiarygodne źródło ustaleń na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Niewątpliwie jednak materiał dowodowy sprawy powinien zostać uzupełniony o wypis i wyrys z MPZP, celem potwierdzenia trafności przyjętego przez biegłą przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a co za tym idzie – rynku porównawczego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja SKO wydana została z istotnym naruszeniem art. 77 § 1 kpa, co obligowało do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie, SKO uzupełni więc postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do ustalenia statusu własnościowego nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...], a także dołączy do akt administracyjnych wypis i wyrys z planu miejscowego. Sąd ma przy tym świadomość, że w sprawie upłynął termin 12 miesięcy, w ciągu którego operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Jak jednak wynika z art. 156 ust. 4 ugn istnieje możliwość jego dalszego wykorzystania, o ile autor operatu potwierdzi jego aktualność. SKO zweryfikuje zatem możliwość zastosowania w sprawie art. 156 ust. 4 ugn. Czynności dowodowe w wyżej określonym zakresie nie wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalnego na etapie odwoławczym. Po przeprowadzeniu wskazanych czynności dowodowych SKO rozstrzygnie sprawę odpowiednio do poczynionych ustaleń. Sąd zwraca przy tym uwagę, że decyzja odwoławcza powinna w sposób kompleksowy odnosić się do wszystkich istotnych argumentów odwołania. Należy to podkreślić mając na względzie, że w zaskarżonej decyzji odwoławczej SKO właściwie całkowicie pominęło podnoszoną w odwołaniu kwestię utworzenia działki nr [...] z połączenia wcześniej istniejących działek nr [...], nr [...] i nr [...]. SKO, ponownie rozstrzygając sprawę, powinno odnieść się do tego zarzutu wyjaśniając skarżącym, czy tego rodzaju okoliczność mogła mieć znaczenie w sprawie.