II SA/Wr 566/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2025 r. nr SKO 4121.2.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddala skargę w całości.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 7 maja 2025 r. Nr SKO 4121.2.2025, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania A. Ż. (dalej "strona skarżąca", "skarżący", "inwestor"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 22 listopada 2024 r. Nr 592/2024 o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolno stojącej z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. w rejonie ul. [...] (obręb M., działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji, opisując przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego, wskazał, że odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy jest w rozpatrywanej sprawie uzasadniona aczkolwiek z innego powodu niż wywiódł organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko o niedopuszczalności ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. niezgodności planowanej inwestycji z wynikami analizy urbanistycznej przejawiającej się w położeniu terenu planowanej inwestycji poza pasem zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...], nie ma uzasadnienia normatywnego w przepisach u.p.z.p. Przywołując następnie przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozp.plan."), organ drugiej instancji stwierdził, że wyznaczony przez Prezydenta obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 rozp.plan. Obszar ten wyznaczono wokół działek budowlanych objętych wnioskiem. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony drogi wewnętrznej (działka nr [...]) wynosi ok. 65 m, a więc przyjęta minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 3 x 65 m, czyli ok. 195 m w każdą stronę od granic działek potencjalnego zainwestowania. Zatem obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki skrajne zostały ujęte w pełnych geodezyjnych granicach za wyjątkiem niezabudowanych działek drogowych, rowów melioracyjnych niezabudowanej działki nr [...]. Działki te nie mają bowiem wpływu na wyniki analizy urbanistycznej. Przy czym, jak zauważyło SKO, organ pierwszej instancji uznał, że uzasadnione jest powiększenie obszaru analizowanego, tak aby możliwe było uzyskanie pełnej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w całej jednostce osiedleńczej. Odległości granic obszaru analizowanego od granic terenu objętego wnioskiem wyniosły od ok. 200 m do ok. 550 m. Zdaniem Kolegium przyjęty przez organ pierwszej instancji obszar analizowany został wyznaczony z zachowaniem reguł dowodowych, jednakże prawidłowość wyznaczenia tego obszaru nie przesądza o prawidłowości wniosków wyciągniętych z analizy urbanistycznej wyznaczonego obszaru. Uzasadniając odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, Prezydent stwierdził, że w oparciu wykonaną analizę urbanistyczno-architektoniczną, mimo że możliwe byłoby ustalenie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk oraz geometrii dachów, ze względu na usytuowanie zabudowy poza pasem istniejącej zabudowy wyznaczonym przez istniejącą zabudowę wzdłuż ul. [...], zaproponowane zamierzenie polegające na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie stanowi kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ocenie Kolegium organ lokalizacyjny nie wykazał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dyrektywami ochrony ładu przestrzennego wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie chroni ładu przestrzennego w zakresie właściwym dla planu miejscowego, ale tylko i wyłącznie poprzez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest tak przede wszystkim dlatego, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia (takich działek sąsiednich jest w obszarze analizowanym co najmniej kilkanaście) dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działki te zabudowane są głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Obszar analizowany nie jest mocno zurbanizowany, aczkolwiek w sąsiedztwie dość licznie występuje zabudowa mieszkaniowa, przede wszystkim jednorodzinna wolno stojąca. Na działkach nr [...] i [...] położonych w bardzo bliskiej odległości, czyli zaledwie ok. 10 m od działek zainwestowania, znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i jest to zabudowa niewątpliwie dominująca, to odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wśród takiej zabudowy jest nie tylko nieuzasadniona ale wręcz niemożliwa do obrony pod względem jurydycznym. Jak dalej wskazało Kolegium, ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy nie jest jednakże w rozpatrywanej sprawie możliwe, bowiem zebrany materiał dowodowy wskazuje, że planowane zamierzenie nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. teren potencjalnej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Po przeprowadzonych w dniu 1 grudnia 2022 r. oględzinach terenu inwestycji i drogi dojazdowej Kolegium wskazało w decyzji kasacyjnej z dnia 8 kwietnia 2024 r. Nr SKO 4122/171/22, że działka zainwestowania nr [...] (obecnie działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej może nastąpić tylko poprzez drogę wewnętrzną, tj. działkę nr [...], od której działka nr [...] oddzielona jest rowem melioracyjnym (działka nr [...]). W konsekwencji takiego położenia teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Dla realizacji inwestycji należy zapewnić prawny dostęp do drogi wewnętrznej poprzez możliwość skomunikowania terenu inwestycji przez działkę nr [...], zaś stan prawny nieruchomości ustalony na podstawie księgi wieczystej nie wskazał na zagwarantowanie takiego dostępu. Kwestia ta powinna zatem zostać wyjaśniona i uregulowana przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji pismem z dnia 31 lipca 2024 r. wezwał inwestora do przedłożenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu dowodu, że dostęp terenu planowanej inwestycji do działki drogowej nr [...] poprzez działkę nr [...] jest dostępem legalnym, tj. prawo do korzystania z niego wynika z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego lub oświadczenia właścicieli ww. działki, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się poprzez ustanowienie służebności drogowej na rzeczonej nieruchomości. W odpowiedzi w dniu 16 sierpnia 2024 r. skarżący przedłożył pismo Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia 24 października 2023 r., w którym poinformowano, że "w oparciu o przychylne stanowisko M. S.A. w tej sprawie wyraża wstępnie zgodę na przebudowę rowu [...] w związku planowaną przebudową drogi dojazdowej do działki nr [...], AM-[...], obręb M., którą to warunkujemy również akceptacją i pozytywnym uzgodnieniem koncepcji wybudowania ciągu pieszo-jezdnego przez Wydział Inżynierii Miejskiej UM W., jak i ZDiUM we W. Po spełnieniu powyższego, stosownie do Zarządzenia Prezydenta W. nr 1158/19 z dnia 17.06.2019 w sprawie gospodarowania wodami opadowymi we W., w oparciu o warunki techniczne wydane przez M. S.A. w dniu 13.09.2023 (symbol sprawy: [...] (...), należy opracować dokumentację projektową planowanej przebudowy tego odcinka rowu [...] i złożyć do M. S.A. w celu jej uzgodnienia. Następnie przedkładając już uzgodnioną dokumentację projektową przez M. S.A. we W. będziecie mogli Państwo wystąpić do tut. Zarządu o wydanie prawa dysponowania nieruchomością (dz. nr [...], AM-[...], obręb M.) na cele budowlane". W ocenie Kolegium z zacytowanych dokumentów nie wynika w żaden sposób, że teren inwestycji posiada wymagany art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej. Ponadto, organ lokalizacyjny pismem z dnia 31 lipca 2024 r. wezwał inwestora do przedłożenia umowy zawartej z ZDiUM gwarantującej, że powstanie wymagane uzbrojenie terenu w zakresie dróg (z opinii ZDiUM wnikało bowiem, że istniejąca struktura drogowa nie jest wystarczająca). W odpowiedzi, w dniu 30 września 2024 r. skarżący przedłożył stanowisko ZDiUM z dnia 12 września 2024 r., w którym zarządca dróg pozytywnie zaopiniował planowaną inwestycję, informując jednocześnie, że istniejąca infrastruktura drogowa w rejonie planowanej inwestycji nie jest wystarczająca dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji, dlatego na etapie zatwierdzania projektu budowlanego inwestor będzie zobowiązany do podpisania stosownej umowy z zarządcą drogi w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych, gdyż budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium, z przedstawionych wyżej dokumentów wynika, że teren potencjalnego zainwestowania nadal nie ma zapewnionego legalnego a ponadto realnego i bezwarunkowego dostępu do gminnej drogi wewnętrznej a przez nią do gminnej drogi publicznej. To oznacza, że wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a ponieważ ustawodawca wymaga, aby wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. zostały spełnione łącznie, to niespełnienie jednego z nich uniemożliwia ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję inwestor zarzucił naruszenie prawa: 1) procesowego mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w ten sposób, że organ dokonał wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących dostępu do drogi publicznej, jakoby inwestycja takiego dostępu nie posiadała, podczas gdy w rzeczywistości jest odwrotnie, oraz na etapie decyzji o warunkach zabudowy oczekiwał od skarżącego tytułu prawnego do drogi dojazdowej do terenu inwestycji, podczas gdy jest to oczekiwanie przedwczesne i nieuzasadnione; 2) materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w wyniku błędnego przyjęcia, że inwestor już na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi posiadać tytuł prawny do drogi dojazdowej, w sytuacji gdy jest to nieuzasadnione, skoro inwestor nie musi posiadać tytułu prawnego nawet do działki inwestycyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W ocenie skarżącego twierdzenia i ustalenia organu odwoławczego są wadliwe oraz całkowicie oderwane od przytoczonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolegium oczekuje od inwestora spełnienia warunków, które będą istotne dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, zgromadzony w sprawie materiał jednoznacznie przesądza o tym, że inwestor będzie mógł wykonać dojazd do terenu inwestycji i będzie mógł uzyskać do niego tytuł prawny. Wynika to z pism Zarządu Zieleni Miejskiej oraz stanowiska M., w których skarżący uzyskał zapewnienia co do możliwości budowy drogi oraz zawarcia umowy umożliwiającej korzystanie z drogi dojazdowej. W efekcie należy uznać, że skarżący spełnił wszystkie wymogi z art. 61 u.p.z.p. W paśmie z dnia 12 maja 2026 r. strona wskazała ponadto, że znaną praktyką jest, że inwestor nie ma możliwości uzyskania prawa do drogi/działki/rowu będących w dyspozycji Zarządu Zieleni Miejskiej przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji takiej może być ujęty warunek, że realizacja inwestycji jest możliwa po uregulowaniu powyższych kwestii. Ponadto, argumentacja Kolegium jest błędna zarówno w zakresie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jak i ustaleń faktycznych dotyczących dostępu nieruchomości do drogi publicznej, organ uzależnia bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od wykazania prawa do dysponowania cudzą nieruchomością, oczekując od inwestora wykazania już na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skutecznego i trwałego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej element planowanego układu komunikacyjnego. Jest to wymaganie nieznajdujące podstawy prawnej, przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymaga bowiem jedynie, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Definicja ustawowa zawarta w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowi natomiast, że dostęp ten może być zapewniony również przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawodawca nie wymaga natomiast, aby już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy inwestor dysponował ustanowioną służebnością, prawem rzeczowym albo prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko organu prowadzi do niedopuszczalnego pomieszania dwóch odrębnych etapów procesu inwestycyjnego, tj. etapu ustalania dopuszczalności inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy, etapu realizacji inwestycji i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Dopiero na etapie postępowania budowlanego inwestor obowiązany jest wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Kolegium samo przyznaje, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" nie jest tożsame z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednocześnie jednak cała argumentacja organu sprowadza się właśnie do zarzutu braku odpowiedniego tytułu prawnego do działki nr [...]. Wewnętrzna sprzeczność stanowiska organu jest więc oczywista. Ponadto, organ błędnie utożsamia "dostęp do drogi publicznej" z istnieniem już urządzonego i prawnie uregulowanego połączenia drogowego. Stanowisko Kolegium, że skoro działka inwestycyjna oddzielona jest od drogi wewnętrznej rowem melioracyjnym, to brak jest dostępu do drogi publicznej, jest – zdaniem strony skarżącej – nieprawidłowe. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu u.p.z.p. należy interpretować funkcjonalnie i urbanistycznie a nie wyłącznie formalistycznie. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wystarczające jest istnienie realnej możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a taka możliwość niewątpliwie istnieje w niniejszej sprawie. Fakt, że Zarząd Zieleni Miejskiej wyraził wstępną zgodę na przebudowę rowu [...] w związku z planowaną przebudową drogi dojazdowej, dowodzą, że dostęp komunikacyjny może zostać zapewniony i nie istnieją przeszkody natury technicznej ani planistycznej uniemożliwiające realizację takiego połączenia. Kolegium oczekuje, aby już na etapie decyzji o warunkach zabudowy inwestor wykazał definitywne, bezwarunkowe i prawnie zabezpieczone połączenie drogowe, co jest sprzeczne z charakterem decyzji o warunkach zabudowy, która nie stanowi decyzji realizacyjnej i nie przesądza jeszcze o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych. Organ dokonał również – zdaniem skarżącego – wadliwych ustaleń faktycznych. Kolegium podnosi, że teren inwestycji nie posiada "legalnego, realnego i bezwarunkowego" dostępu do drogi publicznej. Ocena ta została jednak oparta wyłącznie na formalnym braku ujawnienia określonych uprawnień w księdze wieczystej oraz na hipotetycznym założeniu, że uzyskanie zgód i uzgodnień może nie nastąpić. Organ całkowicie pominął natomiast okoliczność, że istnieje możliwość wykonania połączenia komunikacyjnego, bowiem właściwe jednostki organizacyjne gminy nie wykluczyły takiego rozwiązania, a przedstawione dokumenty wskazują na dopuszczalność przebudowy rowu i realizacji ciągu pieszo-jezdnego. W konsekwencji organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, naruszając art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto, interpretacja prezentowana przez Kolegium prowadziłaby w praktyce do sytuacji, w której inwestor przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy musiałby dysponować już pełnym i trwałym tytułem prawnym do wszystkich nieruchomości służących obsłudze komunikacyjnej inwestycji, uzyskać wszystkie zgody właścicielskie, rozwiązać kwestie techniczne związane z przebudową infrastruktury oraz wykazać definitywną możliwość realizacji układu drogowego. Takie wymagania nie wynikają z ustawy i prowadzą do faktycznego zastąpienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy postępowaniem właściwym dla etapu realizacji inwestycji. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywało, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i nie może być utożsamiana z decyzją umożliwiającą realizację inwestycji. Wystarczające jest wykazanie potencjalnej możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Reasumując, organ błędnie – zdaniem inwestora – interpretuje art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w rzeczywistości wymaga wykazania tytułu prawnego do nieruchomości służącej obsłudze komunikacyjnej inwestycji, utożsamia przesłanki decyzji o warunkach zabudowy z przesłankami pozwolenia na budowę, dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego oraz przyjął nadmiernie formalistyczną interpretację pojęcia "dostępu do drogi publicznej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. Zgodnie z jej art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1199), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie zaś z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu wszystkie określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki nie zostały – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – spełnione w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności jednak należy, z uwagi, że skarżący zakwestionował zaskarżoną decyzję w całości, odnieść się do argumentacji Kolegium dotyczącej wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko organu drugiej instancji, że w sprawie został w sposób prawidłowy wyznaczony ten obszar, jednakże już wnioski wyciągniecie przez Prezydenta z analizy urbanistycznej tak wyznaczonego obszaru są niewłaściwe. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozp.plan., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art, 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozp.plan.). Ponadto zgodnie z § 2 pkt 5 rozp.plan., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji obejmuje działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Dostęp do drogi publicznej odbywać się miałby od strony drogi wewnętrznej (działka nr [...]), z której odbywałby się główny wjazd lub wejście na działkę. Odległości granic wyznaczonego obszaru analizowanego od granic terenu objętego wnioskiem wyniosły od ok. 200 m do ok. 550 m, z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek. Wyznaczony obszar analizowany odpowiada zatem powyższym wymogom rozp.plan. Uzasadniając odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy organ pierwszej instancji wywiódł po analizie sposobu zabudowy nieruchomości w obszarze analizowanym pod kątem usytuowania budynków w stosunku do drogi publicznej, tj. skoncentrowanej wzdłuż ul. [...], że zabudowa mieszkaniowa wzdłuż tej ulicy (tj. działek nr [...] AR[...] i [...] AR[...] w obrębie M.) rozciąga się maksymalnie w pasie do ok. 100 m od drogi, zaś planowana inwestycja miałaby być ulokowana poza tym pasem, od strony wschodniej w odległości do ok. 170 m od ul. [...] oraz w odległości do ok. 280 m od strony południowej tej ulicy, w otoczeniu od strony wschodniej i południowej niezabudowanych użytków rolnych. Zatem istniejący sposób zagospodarowania nieruchomości nie stanowi kontynuacji dla planowanych ośmiu budynków mieszkalnych zlokalizowanych w planowanych odległościach. Ponadto, Prezydent wskazał, że w obszarze analizowanym zabudowa występuje również po stronie zachodniej ul. [...] w znacznych odległościach od niej, m.in. wzdłuż ul. [...] i [...], jednak jest to zabudowa o odmiennym charakterze, tworząca osiedle domów jednorodzinnych, powstała na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru rozwoju M.(1) we W. Ze względu na usytuowanie poza pasem wyznaczonym przez zabudowę wzdłuż ul. [...] zaproponowane zamierzenie polegające na budowie ośmiu budynków mieszkalnych nie stanowi kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Stąd też organ pierwszej instancji uznał, że nie może ustalić warunków dla nowej zabudowy o cechach znacznie odbiegających od analizowane, ze względu na naruszenie ładu przestrzennego. W świetle powyższego niedopuszczalne jest wprowadzanie nowych obiektów bez uwzględnienia cech istniejącej na danym terenie zabudowy. W obszarze tym zabudową dominującą są budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące i towarzyszące im budynki gospodarcze. Przy czym, w końcowej części swoich rozważań Prezydent zawarł sformułowanie, że "pod względem rodzaju i funkcji zabudowy zaproponowana inwestycja nawiązuje do stanu istniejącego". Zdaniem Sądu, słusznie Kolegium stwierdziło, że powyższe stanowisko organu pierwszej instancji co do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzn. położenia terenu inwestycji poza obszarem zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...], nie ma umocowania w świetle przepisów u.p.z.p. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraźnie dopuszcza nową zabudowę w sytuacjach, gdy choć jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Pojęcie "działka sąsiednia" należy tutaj interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1073/15; 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1356/1). W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt K 17/08.0TK-A 2010/6/61) Trybunał Konstytucyjny podkreślił wagę i usankcjonował dotychczasową linię orzeczniczą w kwestii rozumienia działki sąsiedniej, wskazując, że "celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego i w jego ramach należy rozpatrywać ograniczenie prawa własności i zagospodarowania terenu, stąd zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji konieczności prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Każda nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi w zastany stan rzeczy (...)". Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, chroniąc konstytucyjnie gwarantowane uprawnienia osoby władającej działką na podstawie tytułu prawnego uprawniającego do budowy, nie poprzestaje na językowym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i szeroko interpretuje przede wszystkim ustawowe pojęcie »działki sąsiedniej«. Chodzi w nim nie tyle o działki przylegle do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Pojęcie "działki sąsiedniej" w razie wątpliwości jest interpretowane na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich. Za szerokim, funkcjonalnym rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno konstytucyjna ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Sąd podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyroki WSA w: Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08; Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 217/15; Poznaniu z dnia 23 lutego 1017 r., sygn. akt IV SA/Po 807/16; Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 102/22; Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 170/22; Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 16/23; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex 562841). Sąd podziela przy tym również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Go 475/17), że nie można pojęcia "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej" ograniczać do działek zlokalizowanych przy jednej ulicy – jak to uczynił Prezydent w niniejszej sprawie, jak i stanowisko, że dostępność "z tej samej drogi publicznej" oznacza dostępność poprzez inne drogi publiczne, drogi wewnętrzne lub ustanowione służebności, pod warunkiem zachowania granic obszaru analizowanego. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnieniem dla takiej wykładni "celowościowej" stwierdzającej, że "nie ma żadnego znaczenia bezpośrednia dostępność z tej samej drogi publicznej", jest zarówno ochrona konstytucyjnego prawa własności przyszłego inwestora, jak i zasadą wolności zagospodarowania terenu zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 652/18), "w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, LEX nr 1559908)". Powyższe oznacza, że nie ma racji organ pierwszej instancji, twierdząc, iż "w oparciu wykonaną analizę urbanistyczno-architektoniczną, mimo że możliwe byłoby ustalenie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk oraz geometrii dachów, ze względu na usytuowanie zabudowy poza pasem istniejącej zabudowy wyznaczonym przez istniejącą zabudowę wzdłuż ul. [...], zaproponowane zamierzenie polegające na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie stanowi kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich". Tym samym nie było podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia (takich działek sąsiednich jest w obszarze analizowanym co najmniej kilkanaście) dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działki te zabudowane są głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Przy czym, obszar analizowany nie jest mocno zurbanizowany, aczkolwiek w sąsiedztwie dość licznie występuje zabudowa mieszkaniowa przede wszystkim jednorodzinna wolnostojąca (m.in. na działkach nr [...] i [...] położonych zaledwie ok. 10 m od działek potencjalnego zainwestowania). Niemniej jednak organ drugiej instancji w sposób prawidłowy – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. teren potencjalnej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne w sprawie jest to, że działki potencjalnego zainwestowania miałyby mieć dostęp do gminnej drogi publicznej, tj. fragmentu ul. [...] (działka nr [...]) oraz ul. [...], przez gminną drogę wewnętrzną – ul. [...] (działka nr [...]) pozostającą w zarządzie ZDiUM. Działka nr [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oddzielona jest jednak od działki nr [...] będącej najbliżej położoną drogą wewnętrzną działką nr [...] (rów melioracyjny będący własnością Gminy W. reprezentowanej przez Zarząd Zieleni Miejskiej), która nie jest ani drogą wewnętrzną ani nie ustanowiono na niej odpowiedniej służebności drogowej, co znajduje swoje odzwierciedlenie w księdze wieczystej. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia 24 października 2023 r., z którego wynika, że wyrażono wprawdzie "wstępną zgodę" na przebudowę rowu [...] w związku planowaną przebudową drogi dojazdowej do działki nr [...], jednakże taka zgoda nie wypełnia definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a w konsekwencji wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. o dostępie terenu zainwestowania do drogi publicznej. Tym samym zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Słusznie przy tym Kolegium wskazało, że teren potencjalnego zainwestowania powinien mieć zapewniony legalny, realny i bezwarunkowy dostęp do gminnej drogi wewnętrznej (działka nr [...]), a przez nią do gminnej drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej musi być prawny i faktyczny. "Dostęp do drogi publicznej (bezpośredni albo pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej), zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., musi być zapewniony na etapie ustalania warunków zabudowy, musi być zapewniony w sensie prawnym i faktycznym, a ponadto musi mieć charakter bezwarunkowy i realny" (wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 431/19; WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 58/19; WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 348/17; WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13; WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1087/12; NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13; NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09). W rozpoznawane sprawie działki przeznaczone pod zainwestowanie w ogóle nie graniczą z drogą wewnętrzną a z rowem melioracyjnym, przez który nie została ustanowiona służebność przejazdu. Stąd też wszelkie twierdzenia skarżącego, że organ oczekuje od inwestora, aby posiadał tytułu prawnego do drogi, są nieuzasadnione i wynikają raczej z niezrozumienia treści zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie twierdzeń odnoszących się do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w których Kolegium wyraźnie wskazało, iż należy odróżnić dostęp do drogi publicznej będący jednym z warunków ustalenia warunków zabudowy zawartym w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. od prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 oraz w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto, stanowiska zaprezentowane w powołanych przez skarżącego orzeczeniach sądowych, które Sąd podziela, nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Kolegium bowiem w żadnym miejscu nie wskazało na to, że oceniając spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej z terenu inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy, bada się stosunki własnościowe dotyczące nieruchomości, przez które ma być realizowany ten dostęp (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1083/24), ani, że dla spełnienia warunku "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z 2 pkt 14 u.p.z.p., jest fakt, że droga doprowadzająca teren planowanej inwestycji do drogi publicznej na określonym odcinku jest nieurządzona (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 857/24), ani że konieczna dla ustalenia warunków zabudowy przesłanka dostępu do drogi publicznej wypełniona jest nie tylko wówczas, gdy zjazd już istnieje, ale również wtedy, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 697/24), ani również, że adresat decyzji o warunkach zabudowy musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1610/23). Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 857/24). Taka sytuacja – co należy jeszcze raz podkreślić – nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy czym, w żadnym miejscu Kolegium nie twierdzi, że nie został w niniejszej sprawie spełniony warunek dostępu do drogi publicznej z tej to przyczyny, że droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną nie jest urządzona. "W świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje zatem dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. poprzez inną działkę obciążoną odpowiednią służebnością bądź przez drogę wewnętrzną. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2024 r. (II SA/Gl 697/24). W rozpoznawanej sprawie dla działki przeznaczonej pod wnioskowaną inwestycję nie ma – jak wskazano wyżej – ustanowionej poprzez działkę nr [...] odpowiedniej służebności, tym samym brak jest dostępu do drogi wewnętrznej (działka nr [...]), która zapewniłaby pośredni dostęp do drogi publicznej. "Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", należy wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy zatem rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1610/23). Pismo z dnia 24 października 2023 r., w którym Zarządu Zieleni Miejskiej wyraził wstępną zgodę na przebudowę rowu [...] w związku z planowaną przebudową drogi dojazdowej, jak i pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, bowiem działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, nie ma zapewnionej możliwości obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu do działki nr [...] (drogi wewnętrznej) poprzez rów melioracyjny (działka nr [...]). Brak jest zatem dostępu pośredniego polegającego na wykorzystaniu komunikacyjnym działki nr [...], która oddziela działkę inwestycyjną od drogi publicznej poprzez ww. drogę wewnętrzną. Uwzględniając powyższe rozważania – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona, co obligowało do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w sentencji.