II SA/Wr 562/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz–Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 lipca 2023r. nr SKO 4113/2/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem uchylającym postanowienie o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu robót budowlanych i przekazującym sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO) postanowieniem z 28.07.2023 r. (nr SKO 4113/2/2023), działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. N. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z 23.05.2023 r. (nr SKO 4113/1/2023), którym uchylano postanowienie Starosty Wałbrzyskiego z 05.04.2023 r. (nr SGP.6530.4.2022) w sprawie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu robót geologicznych i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia - odmówiło wznowienia postępowania. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Wałbrzyski postanowieniem z 05.04.2023 r. odmówił M. K. oraz J. K. wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych na ujęcie wód podziemnych piętra [...] w miejscowości S. (działka ewidencyjna nr [...])", zakończonego decyzją tego organu z 27.09.2022 r. Po rozpoznaniu zażalenie na to postanowienie, wniesionego przez M. K. i J. K., SKO w Wałbrzychu, wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., postanowieniem z 23.05.2023 r. uchyliło postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego jej rozpatrzenia. Wnioskiem z 07.06.2023 r. B. N. zażądała wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem SKO w Wałbrzychu z 23.05.2023 r. Jako przyczynę wznowienia wnioskodawczyni wskazała art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Na skutek tego wniosku SKO w Wałbrzychu wydało opisane na wstępie postanowienie z 28.07.2023 r., którym odmówiło wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z 23.05.2023r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania. O wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania rozstrzyga, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. SKO wskazało, że instytucja wznowienia postępowania na mocy art. 126 k.p.a. ma również zastosowanie do postanowień lecz nie wszystkich. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105. art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113. a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W tym stanie prawnym SKO stwierdziło, że jego postanowienie z 23.05.2023 r. jest postanowieniem ostatecznym, na które nie przysługiwało zażalenie, a przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wobec powyższego instytucja wznowienia postępowania do postanowienia z 23.05.2023 r., zgodnie z art. 126 k.p.a., nie ma zastosowania, zatem wniosek o wznowienie postępowania nie może zostać uwzględniony. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie B. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia at. 126 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Formułując taki zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że do kategorii "postanowień, od których przysługuje zażalenie", w rozumieniu art. 126 k.p.a., należy zaliczyć także postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia (tak M. Romańska, (w:) H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 884, a także wyrok WSA w Krakowie z 18.06.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 474/19). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu postanowienie SKO w Wałbrzychu z 28.07.2023 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z 23.05.2023 r. Mocą tego ostatniego postanowienia, po rozpoznaniu zażalenia, SKO w Wałbrzychu uchylił postanowienie Starosty Wałbrzyskiego z 05.04.2023 r. o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu robót geologicznych, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest m.in. przepisy art. 126 k.p.a., który stanowi: "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105. art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113. a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Na gruncie stosowania powołanej regulacji zarysował się w sprawie spór dotyczący wyznaczenia zakresu postanowień, co do których mogą mieć zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania (art. 145-152 k.p.a.). Istota problemu w niniejszej sprawie dotyczy bowiem zaliczenia do kategorii "postanowień, od których przysługuje zażalenie", w rozumieniu art. 126 k.p.a., postanowienia wydanego przez organ II instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia. Zaskarżonym do sądu postanowieniem, SKO w Wałbrzychu, powołując się na regulację wynikającą z art. 126 k.p.a., odmówiło wznowienia w ten sposób zakończonego postępowania. Według Kolegium, w przypadku postępowania zakończonego postanowieniem z 23.05.2023 r., którym uchylono postanowienie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, można wprawdzie mówić, że jest ono ostateczne, ale nie jest postanowieniem na które przysługuje zażalenie. Z tego powodu SKO odmówiło zastosowania przepisów o wznowieniu postępowania. W ocenie Sądu stanowisko SKO w Wałbrzychu nie zasługuje na akceptację. Jak słyszenie zauważył autor skargi jest w doktrynie wyrażone stanowisko, że "Przepisy o wznowieniu postępowania mogą być stosowane tylko do zaskarżalnych zażaleniem postanowień, które stały się już ostateczne, oraz do postanowień wydawanych na podstawie art. 134. Do postanowień zaskarżalnych zażaleniem, lecz ostatecznych, należy zaliczyć postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony" (por. M. Romańska [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.2023, teza 4 do art. 126 k.p.a.). Rozwijając powyższy pogląd M. Romańska przyjmuje, że: "kategoria postanowień, od których przysługuje zażalenie, konieczna do wyróżnienia z uwagi na potrzeby stosowania art. 3 § 2 p.p.s.a., ale i art. 126 k.p.a., musi być stworzona nie na podstawie tego, w której instancji zapadło konkretne postanowienie i czy uprawniony podmiot wniósł od niego w terminie zażalenie, lecz wyłącznie na podstawie tego, czy o rozstrzygnięciu o konkretnym przedmiocie ustawodawca powiedział, że przysługuje od niego zażalenie" (op. cit., teza 9 do art. 123 k.p.a.). Z powołaniem się na przedstawiony pogląd komentatorski analogiczną tezę wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 18.06.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 474/19, tu cyt.: "Do kategorii "postanowień, od których przysługuje zażalenie", w rozumieniu art. 126 k.p.a., należy zaliczyć także postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia". Podzielając w całości przestawione stanowisko należy stwierdzić, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego znajduje odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydanych przez organ wyższego stopnia w wyniku rozpatrzenia zażalenia. Decydujące znaczenie ma w takim przypadku przedmiot rozstrzygnięcia, na który ustawodawca przewidział możliwość złożenia zażalenia. Nie sposób wskazać przy tym ratio legis, które miałoby przemawiać za odmienną wykładnią przepisu art. 126 k.p.a., która prowadziłaby do ograniczenia użytego w tym przepisie pojęcia "postanowień, od których przysługuje zażalenie" wyłącznie do postanowień organu I instancji, za wyjątkiem postanowień wydawanych na podstawie art. 134 k.p.a., które dodatkowo przymiot ostateczności uzyskały tylko dlatego, że nie zostały zaskarżone zażaleniem. Przeszkodą do zastosowania odesłania do odpowiedniego stosowania do postanowień przepisów o nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego także do postanowień, które zapadły po wyczerpaniu toku instancji nie stanowi również wyszczególnienie w art. 126 k.p.a. postanowień wydawanych na podstawie art. 134 k.p.a. Wymienienie w tym przepisie postanowień organu drugiej instancji stwierdzających uchybienie terminowi do wniesienia odwołania lub niedopuszczalność odwołania nastąpiło ze względu na brak ich zaskarżalności w toku instancji i nie może być rozpatrywane w kategoriach wyjątku od reguły, który zgodnie z regułami wykładni nie może nie może być wykładany w sposób rozszerzający. Ponadto, w przeciwieństwie do rozwiązań prawnych zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 285 § 1), czy też ustawie Kodeks postępowania cywilnego (art. 416 § 1), w przypadku Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie zakazu dalszego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją/postanowieniem. Z przedstawionych względów należało stwierdzić brak przeszkód procesowych, dla których postępowanie zakończone postanowienie SKO w Wałbrzychu z dnia 23.05.2023 r. nie mogłoby zostać wzruszone w nadzwyczajnych trybach kontrolnych, a mianowicie w wyniku wznowienia postępowania. W takiej sytuacji, z uwagi na rodzaj i zakres stwierdzonego naruszenia prawa, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy SKO w Wałbrzychu zadba o wyczerpujące przedstawienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy rozstrzyganej w trybie nadzwyczajnej weryfikacji, w szczególności odniesie się do tych okoliczności sprawy, do których Sąd w niniejszym postępowania nie mógł się odnieść ze względu na wyżej przypisane uchybienie procesowe i stwierdzone skutki tego naruszenia. Z tych powodów Sąd nie odniósł się do tych zarzutów skargi, które bezpośrednio dotyczyły okoliczności wydania postanowienia z 23.05.2023 r., gdyż w okolicznościach sprawy byłoby to działaniem przedwczesnym i całkowicie niecelowym. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu administracji w rozstrzyganiu sprawy ani nie może wychodzić poza granice sprawy, gdyż jego rolą jako tzw. sądu prawa jest kontrola działania organów administracji - tu: prawidłowości postanowienia z 28.07.2023 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.